در آستانه ی تدوین برنامه پنجم توسعه هستیم و همزمان طرح تحول اقتصادی و پروژه های هفتگانه اش محور بحث های اقتصادی کشور است. برخی از این پروژه ها، از جمله هدفمند کردن یارانه ها و طرح جامع مالیاتی، تاثیر بسزائی در ترکیب و حجم و ماهیت و حتی رویکرد و اهداف برنامه ی پنجم خواهد داشت. یکی از مهمترین الزامات تدوین برنامه ی جامع و واقع بینانه، داشتن ارزیابی کامل و دقیق از برنامه های قبلی است. ارزیابی از محتوای برنامه های مصوب، و همچنین از عملکرد دولتها. قضاوتى عادلانه و راهگشا از برنامه های گذشته، و استخراج و تبیین نقاط قوت و ضعف عملکرد 30 ساله، به ما کمک میکند نسبت به تثبيت نقاط قوت متناسب با نيازها و شرايط روز، و اصلاح و تغییرنقاط ضعف بپردازيم. اگر با اين ديد به هر يک از دورههاى پس از انقلاب بنگريم و به ارزيابى عملکرد دولتهاى پس از انقلاب بپردازيم شاهد بسیاری از موفقيتها و همچنین لیست بزرگی از ناکامىها خواهيم بود. الگوى اقتصادى ما دردوره 8 ساله جنگ تحميلى اين بوده که معيشت مردم و پشتیبانی نيازهاى جبهههاى جنگ ، اولویت و هدف برنامه های اقتصادی دولت بود. دولت برای نیل به این دو هدف برنامه ریزی کرد و در آن شرايط ويژه جنگى شاهد بوديم که مردم بابت نيازهاى معيشتى خود، نگرانی نداشتند و پشتيبانى جبههها هم صورت مىگرفت و هیچیک از عملیات دفاع مقدس بخاطر کمبود یا ضعف پشتیبانی دولت، دچار نکث نشد. در عین حال، به ناچار ساختار اقتصادى ما تغيير اساسى پيدا کرد و به سمت دولتى شدن و تمرکز اقتصادى پيش رفت، که البته لازمه ی توفیق در آن ماموریت سخت و سنگین بود. در دوره بعد از جنگ، دستور کار نظام اقتصادی 3 کار عمده بود. يکى بازسازى خرابىهاى جنگ، ديگرى جبران عقب ماندگىهاى توسعهاى و زیربنائی و صنعتی و سوم اصلاح و تعدیل نهادها و ساختارهايى که به تبع شرايط جنگ به صورت ادارى و دولتى شکل گرفته بود تا شرايط بازار اقتصادى، شرايطی طبيعى شود. این برنامه به طرح تعديل اقتصادى معروف شد. خيلى از کشورها بعد از دوران جنگ اين سه وظيفه را همزمان و با هم دنبال نکردند اما ما در کشور اين توانايى را داشتيم وکه هر سه کار همزمان آغاز و انجام شد، نتایج چشمگیری به بار آورد و هر سه کار جهش خوبی را تجربه کردند؛ بازسازی با سرعت و کیفیت قابل قبولی پیش رفت، موتور طرحهای عمرانی و زیربنائی به حرکت درآمد و برنامه اصلاح ساختار اقتصادی نیز مطرح شد؛ بدیهی است که تبعات مالی اقتصادی و پولی هم به دنبال داشت. دوره بعد با رياست جمهورى آقاى خاتمى آغاز و طرح ساماندهى اقتصادى به اجرا گذاشته شد. حرکتی به سمت بازيابى و تنظيم شرايط اقتصادى شروع شد که بخش خصوصى بتواند با بهره گیری از ظرفيت و سرمايههاى خود و تجهیز پس اندازهای مردم، در فضاى رقابتى عادلانه فعاليت کند و دولت از موضع حفظ منافع مردم به عنوان ناظر و سياستگذار عمل کند و تصدی ساماندهی را عهده دار شود. بر اساس برنامههاى توسعهی سوم و چهارم و سند چشمانداز کارها ادامه یافت. درزمینه ی باز کردن فضاى اقتصادى و برقرارى آرامش و اطمينان براى سرمايهگذارى در برخی بخش ها مثل مالیات و سرمایه گذاری خارجی با جرات عمل شد و نتایج مثبت آن هم مشهود شد. در برخی دیگر از زمینه ها مثل اصلاح سیاستهای بودجه ای، شايد جرأت کافى به خرج داده نشد. در برنامه ی چهارم، همزمان با تغییر دولت، علیرغم وجود قانون مصوب و لازم الاجرا، به دلیل برخی تناقض های جدی دربرخی مواد قانون برنامه چهارم، و همچنین عدم اعتقاد دولت به برخی دیگر از مواد آن قانون، تصمیمات و اقدامات اجرائی مستقل از احکام برنامه جریان یافت. سیاست های دولت در این دوره، در همه ی بخشها، در عین تنوع و تحول و دگرگونی های متعدد، از یک ویژگی ثابت و مشترک و یک الگوی رفتاری واحد را برخوردار بوده اند. آن الگو، تصمیمات فردی براساس مدل ذهنی شخصی است. طبیعتا به دلیل محدودیت های ذاتی آن مدل، نتایج حاصل، فاقد انسجام درونی است و به علاوه این امکان حاصل نمیشود که کلیه ی علل و عوامل متعدد مربوط به آن تصمیم، ملاحظه شود و برای آنها پیش بینی لازم به عمل آید. روشن است که ندیدن تاثیر علل و عوامل موثر بر یک پدیده، و تصمیم گیری بدون ملاحظه ی اثرات آنها، موجب حذف تاثیر آنها نمیشود.آن عوامل تاثیر خود را میگذارند و تنها موجب میشود دولت از تصمیم گیری پخته و منطقی و متین محروم شود. دیری نمیگذرد که نتایجی حاصل میشود که با آنچه انتظار داشتیم و با پیش بینی های رسمی متفاوت خواهد بود. پس ااز بروز نتایج کاملا متفاوت با اهداف و قولها و وعده های دولت، راه حل معقول و منطقی این است که با ارزیابی دقیق و منصفانه، خطای سیستماتیکی که در تصمیم گیری داشته ایم، برایمان روشن شود و روش تصمیم گیری که منجر به این خطاهای روشمند شده است را اصلاح کنیم. اما راه دیگری نیز وجود دارد که تصمیمات خود را کامل و صحیح و بدون نقص ارزیابی کرده، علل عدم توفیق در نیل به اهداف را در جای دیگری جستجو کنیم و به دنبال "دیگران" ای بگردیم که مقصر بوده اند، و با لطایف الحیل و توجیهات رنگارنگی که می بافیم، آن دیگران را متهم و محکوم کنیم. متاسفانه در این دوران به دفعات شاهد رخدادهای از این نوع بوده ایم. به عنوان نمونه در موردی که سیاست های پولی مصوب منجر به چاپ و توزیع بیش از 11000 میلیارد تومان چک پول توسط بانکهای تجاری و تخصصی گردید، به جای اینکه آسیب شناسی دقیق و علمی از این پدیده انجام گردد، در یک مصاحبه ی تلویزیونی مستقیم، مقصر را مدیران عامل بانکها معرفی و حتی کار آنان را به عنوان خیانت نامیدند. با این ترتیب راه را بر بحث کارشناسی بسته و "دیگران" مناسبی را پیدا کنند که به راحتی میتوانند مقصر معرفی شوند و میدانند که در صورت تمایل به حفظ شغل خود، نباید از خود دفاع کنند.
رعایت انصاف حکم میکند که در کنارنقد روش تصمیم گیری این دوره، توزیع منابع در سطح وسيعترى در مناطق کشور به عنوان دستاورد اصلی این دوران ذکر و تقدير شود. اما دريغ که همزمان با توزیع بهتر منابع، متاسفانه آن بخش از برنامه ها و سیاست های اقتصادى که مشوق و موجد فضاى رقابتى و آزاد بود و همچنین سعی میکرد به تدریج هزینه های مبادله برای فعالین اقتصادی را کاهش دهد و سرمايهگذارى بخش خصوصى را تشویق کند، با تاثیر پذیری از سياستهاى تمرکز گرايانه و دولت مابانه متوقف گردید. مدیریت اجرائی و تصدی بنگاههای اقتصادی در دولت رشد کرد. با تذکراتى که داده شده و تفسیروتبيین روشنی که از سياستهاى کلى اصل 44 ارائه شد، مشخص گردید که راه آینده ی مدیریت اقتصادی کشور چگونه باید باشد و روشن شد که دولت باید بخش خصوصی را به عنوان موتور محرک اقتصاد بشناسد و خود به کاری اساسی تر و سخت تر که تهیه و تدوین استاندارد ها و نظارت بر فعالیت های بخش خصوصی است بپردازد. متاسفانه بعد از ابلاغ آن تفسیر و تبیین روشن و راهگشا از اصل 44 ، دولت همان سبک و سیاق تمرکز گرایانه را دنبال نمود؛ منتهی با شکلی که ظواهر امر از نظر ساختار قانونی؛ غیردولتی و یا خصوصی شناخته میشود ولی به لحاظ ماهیت و محتوای امر، مدیریت دولت حکمرانی اجرائی دارد. در واقع تغییر تاکتیکی و شکلی با حفظ رویکرد مدیریت دولتی به مرحله ی عمل درآمد. بررسی ها نشان میدهد که چنین اقدامی از طرف دولت ناشی از دو علت اصلی است: اول عدم اعتقاد به لزوم و مفیدیت خصوصی سازی اقتصاد؛ دوم وجود پول سهل الوصول نفت و صرفنظر نکردن دولت از هزینه و مصرف مستقیم آن، و سوم عدم وجود ظرفیت علمی و فنی کافی برای قبول و انجام وظیفه ی سنگین طراحی و و تدوین استاندارد برای تحقق شرایط عملی استقرار فضای رقابتی.
این شکل جدید از مدیریت اقتصادی را نمیتوان یک قدم به پیش در انجام اصلاحات اقتصادی دانست، چون در این شکل جدید، مدیران دولتی با ساز و کار بخش خصوصی بر بنگاهها مدیریت میکنند. چنین ساختاری از تمام معایب مدیریت دولتی بر بنگاههای اقتصادی برخوردار است و در عین حال نظارت و مراقبتی که به طور طبیعی روی عملکرد شرکتها و بنگاههای دولتی وجود دارد نیز حذف شده است. ترویج و گسترش این پدیده، علاوه بر حذف کامل بخش خصوصی از صحنه ی اقتصادی کشور، موجب میشود مجموعه ای از بنگاههای ناکارآمد، برخوردار از رانت و مزایای دولتی، و با ظاهر خصوصی در کشور ریشه بدوانند و تبدیل به شبکه ای به هم پیوسته و مقاوم در مقابل اصلاح و ذینفع در حفظ وضع موجود شوند.
الگوى موفق برای برنامه های توسعه کشور بايد بتواند شرايطى را فراهم کند تا مقتضيات و الزامات رشد اقتصادى به عنوان شرط لازم، و عدالت اجتماعی به عنوان شرط کافی فراهم شود. لازمه ی این کار، ایجاد فضای سالم رقابتی، تشویق انگيزه سرمايهگذارى، و کاهش هزینه های مبادله است. این کار باید با شناخت واقعيات وبهره گیری از دستاوردهای بشری وعلم روز دنيا انجام شود. با این ترتیب شاهد رشد تولید و ثروت خواهیم بود. از طرفی عدالت اجتماعى به عنوان شرط کافى، نباید مغفول واقع شود.رشد اقتصادی و تولید ثروت بدون سازوکار توزیع عادلانه ی درآمد، منجر به دوقطبی شدن جامعه میشود. عده ای بسیار ثروتمند و عده زیادی فاقد حداقل امکانات معیشتی خواهند شد. شرط کافی برای توسعه ی پایدار، طراحی و استقرار نظامات و سازوکارهائی است که شیرینی رشد اقتصاد و تولید ثروت، مذاق و کام همه ی آحاد و افراد کشور را شیرین کند. این هدف با 3 ابزار: ماليات، يارانه، و نظام تامين اجتماعى قابل تحقق است. رقابتی کردن ساختار تولید و اصلاح فضاى کسب و کار، رشد اقتصادى را محقق میکند و توزیع مجدد درآمد با بهره گیری از 3 ابزار اقتصادی فوق الذکر، عدالت اجتماعی را به ارمغان میاورد.. اين دو در کنار هم لازمه ی توسعه کشور هستند، توجه به يکى و غفلت از ديگرى ما را به سوى توسعه رهنمون نمىکند. . اگر ما شرايط رشد اقتصادى را فراهم کرديم اما به عدالت اجتماعى توجهى نکرديم باعث مىشود عدهاى ثروتمند شوند و عده بیشتری فقير و یا بسیار فقیر. اگر در کنار عدالت اجتماعى به رشد اقتصادى توجه نکنيم و امکانات و دارائی های موجود کشور را بین مردم تقسیم و توزيع کنيم؛ فقر را بين مردم تقسيم کردهايم.
این الگو، هم برخوردار از مفاهیم و توجیهات علمی و دانشگاهی است، و هم به عنوان سیاست های مصوب و لازم الاجرا ابلاغ شده و نافذ است. مصوبات طرح ساماندهی اقتصاد؛ سیاستهای کلی برنامه ی سوم؛ سند چشم انداز؛ تفسیر و تبیین اصل 44 قانون اساسی؛ محتوای برنامه سوم؛ همچنین برنامه ی چهارم توسعه؛ همگی این الگو را توصیه نموده اند. بخشی از بیانات رهبر معظم انقلاب در 30 بهمن 1385 (یعنی حدود 7 ماه پس ابلاغ سیاستهای اصل 44)، عینا نقل میشود: "....... به طور خلاصه بايد ما هم کارآمدى در جهت رشد رونق اقتصاد، هم کارآمدى در جهت تأمين عدالت را به دنيا نشان مىداديم ……….ما وقتى به صورت کلان به زمينهى اقتصاد اسلامى نگاه مىکنيم، دو تا پايهى اصلى مشاهده مىکنيم. هر روش اقتصادى، هر توصيه و نسخهى اقتصادى که اين دو پايه را بتواند تأمين کند، معتبر است. هر نسخهاى هر چه هم مستند به منابع علىالظاهر دينى باشد و نتواند اين دو را تأمين کند، اسلامى نيست. يکى از آن دو پايه عبارت است از «افزايش ثروت ملى». کشور اسلامى بايد کشور ثروتمندى باشد؛ کشور فقيرى نبايد باشد؛ بايد بتواند با ثروت خود، با قدرت اقتصادى خود، اهداف والاى خودش را در سطح بينالمللى پيش ببرد. پايه دوم، «توزيع عادلانه و رفع محروميت در درون جامعهى اسلامى» است. اين دو تا بايد تأمين بشود. و اولى، شرط دومى است. اگر توليد ثروت نشود؛ اگر ارزش افزوده در کشور بالا نرود، ما نمىتوانيم محروميت را برطرف کنيم؛ نخواهيم توانست فقر را برطرف کنيم. بنابراين هر دو تا لازم است. شما که متفکر اقتصادى هستيد و پايبند به مبانى اسلامى، طرحتان را بياوريد؛ بايد اين دو تا در آن طرح تأمين بشود. اگر اين دو در آن طرح تأمين نشد، آن طرح اختلال دارد؛ ايراد دارد.
براى اينکه بتوانيم کشور را از لحاظ ثروت ملى به حد استغناء و بىنيازى برسانيم، بايد سرمايهگذارى و فعاليت اقتصادى و توليد ثروت در معرض انتخاب همهى آحاد فعال کشور قرار بگيرد؛ يعنى همه بايد بتوانند در اين زمينه فعاليت کنند. دولت بايد از آن حمايت کند؛ قانون بايد از آن حمايت کند. خيل عظيم نيروهاى جوان و تحصيلکرده و مديران مجرب و لايق - که بحمداللَّه در کشور ما هر دو، هم جوانان تحصيلکرده و هم مديران لايق زيادند - بايد بتوانند پروژههاى بزرگ و فعاليتهاى کارآفرين و ثروتآفرين کشور را به دست بگيرند؛ اجرا کنند و پيش ببرند؛ بايد بتوانند. کشور از لحاظ منابع مادى و از لحاظ منابع انسانى قوى است. تا اين جاى مطلب، فکر نمىکنم کسى بتواند نظر مخالفى را با اتکاء به ديدگاههاى اسلامى مطرح کند......"
از طرفی میتوان مشاهده کرد که برنامه های توسعه ای در سالهای اخیر جای خود را به برنامه ریزی راهبردی (استراتژیک) داده و در مرحله ی بعد، با سرعت گرفتن تحولات اقتصادی و اجتماعی، اکنون "برنامه های راهبردی" (استراتژی)، نیاز مدیران آینده نگر را تامین میکند. برنامه ریزی به مرور به سمت مدل های نشات گرفته از ساختارهای طبیعی حرکت کرده . مدل های برنامه ریزی در سه مرحله متحول و متکامل شده اند:
- در مرحله ی اول برنامه ریزی با رویکرد مدیریت بر شناخته شده ها رایج و مطرح بود. این روش، عمدتا از زاویه ی بررسی تعامل بین پدیده ها، بر مبنای عقل گرائی، و بر اساس روابط خطی انجام می شد.
- در مرحله بعدی برنامه ریزی برای مدیریت ناشناخته ها شکل گرفت و ترویج شد. ,ویژگی بارز این روش، طبیعت گرائی، توجه به پدیده های طبیعی و طراحی مدلهای منبعث از آن بود. تئوری آشفتگی (Fuzzy) از این قبیل است.
- مرحله ای که اکنون در حال تکوین و تکامل است تدوین برنامه های دانشگر است ویژگی بارز این روش، انسانگرا بودن آن است. در این روش انسان به عنوان موجودی با فکرش کار میکند تعریف میشود و این برنامه ها از دو عامل اصلی تشکیل میشود: عامل اول، "حفظ کرامت"، و عامل دوم، "توانمند سازی" انسان است. دو عامل فوق از این موجود، یک موجود توانا و توانا کننده باید بسازد که کار اصلی اش خلاقیت است.
- در نظام برنامه ریزی سنتی، عملکرد گذشته بررسی میشد، سپس وضع موجود در زمان حال به تصویر کشیده میشود و بر آن اساس اقدامات و برنامه های آینده که باید انجام شود، تعیین و به صورت احکام الزامی یا توصیه ای تدوین و تصویب میشود. در روش های برنامه ریزی امروزه پس از بررسی عملکرد گذشته، از آن بایدها و نبایدها را استخراج میشود. سپس به آینده میرود و مدل مناسب را طراحی و تدوین کرده و بعد از آن به زمان حال برگشته و پروژه ی اجرائی با ضمانت اجرائی برای آن تعریف و تدوین میشود. این تغییر روش، اولا فرآیند تهیه و تنظیم برنامه را تسریع و تسهیل میکند واختلافات زیادی که در تدوین شرایط زمان حال و قضاوت درباره ی آن وجود دارد را منتفی میکند. ثانیا اقدامات و تصمیمات لازم الاجرا را در قالب پروژه های روشن و عملیاتی در میاورد و احتمال سلیقه ای رفتار کردن دولت و بی اعتنائی به احکام برنامه را به حداقل میرساند.
- در ساختار حکومتى ما سياستهاى کلى با پیشنهاد دولت و مجمع تشخیص توسط مقام معظم رهبرى تعيين مىشود. قانون توسط مجلس تصويب مىشود و دولت هم آن را اجرا مىکند. سند چشمانداز 20 ساله، یکی از این اسناد است. البته برخی دولتها، برخى قوانين مصوب پارلمان های خود را با تفسير خودشان به نوع ديگرى اجرا مىکنند و این پدیده محدود و منحصر به کشور ما نیست و در همه جاى دنيا وجود دارد. توجیه دولت ها در عدم پایبندی به قوانین، این است که دولت در مواجهه با امور اجرائی و روزمره پاسخگوی مردم هستند. این استدلال در عین اینکه واقعیت دارد اما توجیه گر عدم رعایت قانون نیست. قوانينى که توسط مجلس تصويب مىشود قاعدتا بایدآنقدر روشن باشد که دولتها امکان تفسير غير منطبق با اهداف اصلى قوانين را پيدا نکند. در عین حال در ضوابط قانونی معمولا انعطاف پذیری های لازم برای موارد پیش بینی نشده و مدیریت بحران تعبیه میگردد. در نهایت، دولتهايى باید مسئوليت بپذيرند که به اين ساختار حکومتى کشور پايبند باشند. حسن عملکرد دولتها اين است که قوانين را به طور دقيق اجرا کنند و در مواردی که قانون وجود دارد به اجتهاد و نظر خود عمل نکنند. به علاوه نهادهاى نظارتى به گونهاى عمل کنند که دستگاههاى اجرايى اجازه تخطى از قوانين را پیدا نکنند.