بازگشت به بالای صفحه
FACEBOOK TWITTER RSS FEED JOIN US NEWSLETTER
print version increase font decrease font
تاریخ انتشار : دوشنبه 3 تير 1392      16:11
کارهایی که حسن روحانی برای کمک به اقتصاد باید انجام دهد

تعهدات ریس جمهور چیست؟

محمد طبیبیان/ اقتصاددان

رئیس جمهور دولت یازدهم شرایط ویژه ای را از دولت قبلی تحویل می گیرد و کشوری را باید اداره کند که با مشکلات تاریخی و عظیمی دست به گریبان است. شرایط انتخابات و رای مردم به ایشان نشان می دهد بار اخلاقی و تعهد اجتماعی که ایشان تقبل کرده اند نیز بسیار عظیم و خطیر است. در این شرایط پرسشی که مطرح می شود این است که بهترین سازمان دهی مدیریتی که توفیق دولت آتی و همه ملت را عملی کند کدام است؟

شغل یک رئیس جمهور نیز مانند شغل یک مدیر بوده، لیکن کار او مدیریت یک نظام بسیار عظیم است که کشور می خوانیم. رئیس جمهور نیز مانند یک مدیر کارآمد بایستی بتواند از دفتر خود و پشت میز ریاست جمهوری این کار عظیم را انجام دهد. بنا بر این مانند هر مدیری که به یک سیستم بزرگ مدیریت می کند بایستی اهرم های مدیریتی کار آمدی را در اختیار داشته باشد و نظام باز خورد اطلاعات و رد گیر مناسبی را نیز به خدمت بگیرد تا امکان ارزیابی و تصحیح برای او فراهم شود.

می توان درک کرد هر کدام از مشکلاتی که قرار است حل شود نیازمند انجام صدها و شاید هزاران قطعه فعالیت است. برای مثال مقابله با مشکل بیکاری، به راه انداختن فعالیت های تولیدی و فعال کردن بنگاه های اقتصادی، سر و سامان دادن به پروژه های عمرانی و فعال کردن آنها، سر و سامان دادن به تجارت خارجی، باز سازی شرایط نظام آموزشی، باز سازی سیاست خارجی، تنظیم روابط بین قوا در آنجا که قوانین جدید لازم است و یا تصحیح قوانین موجود، همکاری با قوه قضائیه که برای رفع برخی مشکلات اجتناب ناپذیر است، سر و سامان دادن به نظام اداری، مالی، بانکی و ارز... باز سازی نظام دیپلماتیک و استفاده کار آمد از آن، باز سازی سرمایه های اجتماعی مستهلک شده ... تمام این گونه اقدامات و لیست بی پایان چالش هایی که در مقابل دولت صف کشیده توجه به این پرسش را که مناسب ترین روش سازماندهی کدام است اجتناب ناپذیر می کند. از کجا باید شروع کرد و از کدام اهرم ها باید برای حل مشکلات استفاده کرد؟ 

چه اهرم های مدیریتی در اختیار رئیس جمهور قرار دارد؟

برای درک این مطلب بایستی به متن قانون اساسی در مورد اختیارات رئیس جمهور توجه کنیم. مهم ترین اشاره به نقش رئیس جمهور مربوط به اصل صد و سیزدهم قانون اساسی است. این اصل، مسوولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را (جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود)، بر عهده رئیس جمهور قرار می دهد. در اصل صد و سی و چهارم، ریاست هیات وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم های وزیران و هیات دولت می پردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می کند. در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه های دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیات وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ می شود لازم الاجراست. رئیس جمهور در برابر مجلس مسوول اقدامات هیات وزیران است.

طبق اصل صد و سی و هفتم، هر یک از وزیران مسوول وظایف خاص خویش در برابر رئیس جمهور و مجلس است و در اموری که به تصویب هیات وزیران می رسد مسوول اعمال دیگران نیز هست. اصل صد و سی و هشتم نیز ناظر به اختیارات هیات وزیران است و تصریح به این نکته دارد که تصمیم های هیات دولت که ناقض سایر قوانین نباشد، لازم الاجراست.

مرور این اصول و سایر اصول فصل نهم قانون اساسی نشان می دهد سازمان اداری قوه مجریه یک سازماندهی بخشی است. برای مثال بخش آموزش، بهداشت و درمان، صنعت، آموزش عالی... هر کدام یک مدیر کلان به نام وزیر دارد که مجلس انتصاب آنها را از طریق تایید صلاحیت تصویب می کند و در مقابل مجلس هم پاسخگو هستند. رئیس جمهور رئیس هیات دولت است و طبق قانون اساسی هیات دولت به صورت جمعی تصمیم می گیرد، لیکن چنانکه دیدیم رئیس جمهور در مقابل تصمیم های جمعی در برابر مجلس پاسخگو است. به این معنی که رئیس جمهور رئیس دولت بوده درحالی که هر وزیر جداگانه در بخش خود از اختیار بر خور دار است (اصل صد و سی و هفتم). آن تصمیمی که رئیس جمهور در آن مشارکت داشته و بار قانونی دارد مصوبه هیات دولت است. به این ترتیب اگر رئیس دولت از اقتدار شخصی بر خور دار نبوده و به اصطلاح از روش ریش سفیدی، پیشکسوتی و برتری شخصیتی برای متقاعد کردن اعضای هیات دولت استفاده نکند، مازاد بر اداره جلسات هیات دولت اختیارات ویژه چندانی ندارد. در قانون اساسی صریح ترین اشاره ای که به اختیارات رئیس جمهور در به کار گیری ابزار مدیریتی مشخص شده مربوط به اصل صد و بیست و ششم است، یعنی تنها اهرم مستقیمی که در اختیار دارد مربوط به این اصل است که طبق آن رئیس جمهور مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و می تواند اداره آنها را بر عهده دیگری بگذارد. اگر امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی به صورت اهرم های قابل استفاده و کار آمد در اختیار رئیس جمهور نباشد او در واقع از اهرم موثر دیگری بر خور دار نبوده و مازاد بر بخشنامه کردن تصمیم های هیات دولت و انجام برخی تشریفات اداری مانند واگذاری مدال و امضای استوارنامه سفرا اختیار واقعی چندانی ندارد. در گذشته هم مشاهده کرده ایم که اختلاف ها و تنش ها بین برخی از روسای دولت و برخی از وزرا از همین جا ناشی می شد که یک وزیر در مقابل اختیارات بخشی و مسوولیت پاسخگویی به نمایندگان متمایل به گونه ای از اتخاذ تصمیم و رئیس دولت نیز بر اساس ملاحظه های کلان متمایل با تصمیم دیگری بوده و این اختلاف ها به تنش هایی منجر شده است. اختیارات تنبیهی رئیس جمهور در مورد عزل وزرا نیز عملاً محدود است چون عواقب سیاسی نا مطلوبی را به همراه دارد. بهترین روش حفظ حیطه کار کرد های دولت در درجه اول وجود قوانین برنامه هاست که حیطه امور را برای همگی در مسیر و بستر خاصی تعریف می کند و دیگری تصمیم در مورد تخصیص منابع است که در این مورد بودجه اهرمی موثر است که قانوناً امور مربوط به آن در اختیار رئیس دولت قرار دارد.

بنابراین اگر رئیس جمهور بخواهد به صورت سیستماتیک و بر مبانی قانون اساسی به حل مشکلات کشور بپردازد لاجرم احیای سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی، به عنوان دو اهرم در اختیار او ضروری است (باید اشاره شود که ادغام این دو نیز اقدامی ناصحیح بوده است). دولتی که نسبت به انحلال سازمان برنامه و بودجه اقدام کرد به این نکته عنایت نکرد که خود را از مهم ترین ابزار مدیریتی محروم می کند و به ناچار به اتخاذ تصمیم های روز مره و نا همساز و ناکارایی مصرف منابع کشور دچار می شود. چنانکه در یکی از شماره های قبلی نشریه «تجارت فردا» در مصاحبه با آقای روغنی زنجانی نیز مطرح شده بود که تصمیم به باز سازی این سازمان به وسیله دولت دهم دوباره مطرح شد ولیکن بسیار دیر و غیر عملی.

برخی از برداشت های قابل بحث

موضوع سازمان برنامه و نقش آن به دفعات مطرح شده و از خلال این مباحث می توان دریافت که برداشت های نادرستی نیز وجود داشته است. برای مثال به برخی از آنها در اینجا اشاره می شود.

یکم. آیا در شرایط تحول تاریخی چند دهه اخیر که حرکت از نظام های برنامه ریزی (مانند شوروی و کشور های بلوک شرق) به طرف نظام های اقتصادی بازار نهاد به وسعت انجام شده آیا صحیح است ما نیز یک سازمان برنامه داشته باشیم؟ بایستی توجه کنیم که سیستم های دارای اقتصاد مبتنی بر برنامه ریزی، اقتصاد خود را بر اساس تهیه برنامه های مرکزی که قرار بود همه منابع را به صورت متمرکز و از طریق دولتی تخصیص دهد، اداره می کردند. این روش یک روش شکست خورده و منتفی محسوب می شود. در کشور ما نیز در مواردی که دولت ها سعی در به کار گیری همین روش کرده و اقدام به تخصیص کالاها و منابع کشور از طریق اداری کرده اند بی تردید نا موفق بوده اند. لیکن نقش سازمان برنامه در ایران یک نقش برنامه ریز مرکزی نبوده بلکه یک نقش کارشناسی، کمک در امر تدوین سیاست های اقتصادی اجتماعی و فرهنگی و ارزیابی نتایج و امر بودجه ریزی و نظارت بر اجرای بودجه بوده است. تمام کشورها تشکیلاتی مشابه در سطح بالای تصمیم گیری دارند که ممکن است اسم دیگری داشته باشد. این نقش نیز با توجه به مطالب فوق الذکر در مورد نهادینه شدن این فعالیت ها زیر نظر رئیس جمهور در قانون اساسی بسیار ضروری است.

دوم. آیا بهتر نیست سازمان برنامه به امور مطالعات کارشناسی بپردازد و نقش بودجه به وزارت اقتصاد و دارایی واگذار شود؟

بر اساس تجارب موجود پاسخ این پرسش منفی است. در این صورت، سازمان به عنوان یک مرکز مطالعاتی تفاوتی با سایر مراکز مطالعاتی کشور نخواهد داشت که بسیاری از نتایج کار های آنها غیر بهنگام و حتی نتایج پژوهش های مفید نیز در جزوه و کتاب بر روی قفسه ها قرار گرفته و در بیشتر موارد مورد بی توجهی قرار می گیرد. مشارکت در تهیه لوایح بودجه، و مراحل تخصیص، در سال های گذشته سبب می شد که کارشناسان به صورت روز آمد در جریان امور قرار بگیرند و دیدگاه بهنگام داشته باشند. از آن گذشته تهیه بودجه و تخصیص آن ابزار مناسبی برای پیاده کردن سیاست و خط مشی های دولت است. در صورتی که اهرم های موثر برای پیاده کردن سیاست ها وجود نداشته باشد رئیس جمهور بایستی به بخشنامه کردن و منتظر ماندن اکتفا کند.

واگذار شدن بودجه یا تخصیص به وزارت اقتصاد و دارایی نیز از دو جهت دارای ایراد است. یکی اینکه وزیر اقتصاد، خود وزیر یک بخش است و جداگانه به مجلس پاسخگو. به این ترتیب این ابزار بیشتر ممکن است در جهت عمومی مسوولیت و پاسخگویی همان وزیر و وزارتخانه همسو شود. واگذاری آن به یک وزارتخانه در واقع یک سطح دور شدن آن از رئیس جمهور است. دیگر اینکه این کار حرکتی است در جهت عکس مسیر تاریخی خاصی که تقسیم امور در کشور طی کرده است. به این معنی که ابتدا فعالیت بودجه ریزی و مالیات گیری و در آمد های دولت، و نظارت مالی از طریق ذی حساب ها در چارچوب وزارت دارایی متمرکز بود. لیکن به تدریج با شروع کار سازمان برنامه، و تصویب یکسری قوانین مختلف، تقسیم کار بین این دو دستگاه عملی شد. ابتدا بودجه عمرانی و سپس بودجه جاری به سازمان منتقل شد. فعالیت های مربوط به جمع آوری درآمدها در وزارت دارایی باقی ماند. همچنین گرچه طبق قوانین برنامه و بودجه کار نظارت بر اجرای بودجه به سازمان برنامه واگذار شد (ماده پنج، ماده 34 و ماده 35 قانون برنامه و بودجه) لیکن ذی حساب ها کماکان در دستگاه دارایی باقی ماندند. یکی از مواردی که ضروری است در آینده توسط دولت و مجلس به صورت دقیق بررسی شود باز نگری نقش و جایگاه ذی حساب هاست. از نظر تاریخ اقتصاد کشور، مطرح شدن ذی حساب ها و نقش آنها نیز تاریخچه قابل توجهی دارد که بحث آن از حیطه این نوشته خارج است. لیکن این گروه نقش نظارت مالی را به عهده دارند و در هر دستگاه تا مادام که ذی حساب موافقت نکند پرداخت منابع بودجه ای عملی نیست. ذی حساب ها همچنین تخلفات مالی را به دیوان محاسبات گزارش می دهند. به همین دلیل نیز نقش مهمی را ایفا می کنند. دستگاه هایی که ذی حساب مستقر است از نظم مالی بیشتری برخوردار بوده و کمتر موارد فساد مالی مشاهده شده است. لیکن این افراد که ناظر و عامل پرداخت هستند، معمولاً در جریان تدوین برنامه ها و سیاست های اقتصادی دولت قرار نداشته و از این نظر در برخی موارد نسبت به اولویت ها و فوریت های امور عنایت ندارند، به همین دلیل نیز موارد متعدد اختلاف نظر با مدیران مسوول دستگاه ها مطرح شده است. در گذشته بعضاً پیشنهاد شده که این نقش نیز پس از بازنگری در قوانین مربوط در چارچوب سازمان برنامه قرار گیرد. این امر بیشتر با نص اصل صد و بیست و ششم قانون اساسی همخوانی دارد. لیکن این موضوع نیازمند بحث و بررسی همه جانبه است.

سوم. استقلال فکری سازمان برنامه و بودجه. از زمان قبل از انقلاب دولت های مختلف با این سازمان گرفتاری داشته اند. این امر بعضاً در سال های بعد از انقلاب هم مطرح بوده است. دلیل عمده این مطلب نیز این بوده که این سازمان تلاش در رعایت خط مشی ها در تخصیص منابع را پیگیری کرده و در مقابل دستگاه های اجرایی برای تخصیص منابع، پیشرفت کار طلب می کرده و در زمان های محدودیت منابع نیز برای رعایت سقف بودجه تلاش می کرده و در نتیجه برای دستگاه های اجرایی که ورود بی حد و حصر منابع مالی به حیطه فعالیت خود را مطالبه می کنند این امر تنش هایی را ایجاد می کرده است. اگر قرار باشد انضباط مالی در سیستم دولتی بر قرار شود این نقش سازمان برنامه اجتناب ناپذیر است. لیکن آنچه این موارد تنش را کاهش می دهد وجود کار شناسی قوی در سازمان و همچنین در دستگاه های اجرایی و تعامل بین آنهاست. در موردی یکی از مسوولان محترم اجرایی در زمانی که مساله انتخاب رئیس سازمان مطرح بود فرموده بودند که ما کسی را می خواهیم که به حرف ما گوش بدهد و نه به حرف کارشناسی. این دیدگاه بسیار از روش سیستماتیک حل مسائل دور است. در مورد یکی از مقامات کشور دیگری نقل شده که پس از سقوط از قدرت، از او پرسیدند عامل سقوط شما چه کسانی بودند، گفت آنهایی که از من حقوق می گرفتند تا به من دروغ بگویند. در کشور ما دولت هایی موفق تر بودند که علاقه مند به انجام کار کارشناسی اصولی و مستقل بودند. این امر، یعنی توجه به بررسی های مستقل کارشناسی، نیز رافع اختیار تصمیم گیری مسوولان سیاسی در هر جهت نیست، بلکه منتفی کردن آن است که زیانبار است.

چهارم. آیا نقش سازمان به مباحث قوه مجریه محدود بوده است؟ از تجربه گذشته سازمان برنامه می توان مشاهده کرد که نقش سازمان نه فقط در ارتباط با قوه مجریه بلکه در ارتباط با سایر قوا نیز سازنده بوده است. آن نیز به دلیل توجه به هر مشکل نه به عنوان زمینه چالش و در گیری و تشنج بلکه به عنوان یک مساله علمی که برای آن راه حل عقلایی قابل تصور است. نمی توان تصور کرد که مشکلات قابل مشاهده در سایر حیطه ها ناشی از بد خواهی یا طینت و نیت نا مناسب است و قاعده «ما در مقابل آنها» شیوه تعریف روابط باید باشد. به عنوان مثال در مورد رفع مشکلات سایر حیطه های حکومت به یک نکته اشاره می شود. در زمان ریاست جمهوری آیت الله هاشمی رفسنجانی و ریاست آقای روغنی زنجانی بر سازمان برنامه و بودجه، مواردی مطرح شد که مدت رسیدگی به پرونده ها در قوه قضائیه طولانی و بسیاری مردم از این بابت دچار گرفتاری هستند. در جلساتی که بی سر و صدا بین سازمان و مسوولان قضایی با ابتکار رئیس سازمان و مشارکت معاونت اجتماعی انجام شد نسبت به ریشه یابی این مشکل اقدام شد و مشخص شد به دلیل اینکه برخی تخلفات در گذشته جرم محسوب نمی شده و طی قوانینی جرم تلقی شده بار کاری دادگاه ها و قضات به نحو چشمگیری افزایش یافته است. برای مثال در قوانین کشور ابتدا اعتیاد به مواد مخدر جرم تلقی نمی شد و در مقطعی با تصویب قانون این امر جرم تلقی شده و دادگاه ها را با حجم جدیدی از کار روبه رو کرده بود. موارد دیگری نیز از این نوع وجود داشت. هنگامی که به مشکل به عنوان یک مساله قابل حل توجه شود، معمولاً راه حل معقول قابل دستیابی است. برای مثال آموزش و استخدام قضات جدید یا روش های دیگر. در همین مورد مذاکره سازمان با قوه قضائیه به یک تفاهم و اقدام فوری منجر شد که بودجه ای برای پرداخت اضافه کار به قضات پیش بینی شود که در خارج از وقت اداری به پرونده ها رسیدگی و حتی الامکان آنها را از طریق راه حل قضایی مختومه کنند. این امر زیر نظر معاون اجتماعی سازمان پیگیری شد و به انجام رسید.

در مقاطعی در گذشته روابط کاری سازنده ای بین سازمان برنامه و مجلس شورای اسلامی بر اساس اعتماد و همکاری متقابل بر قرار بوده که در ایجاد فضای تفاهم بین مجلس و دولت نیز تاثیر گذاشته است.


آدرس ایمیل فرستنده : آدرس ایمیل گیرنده  :

نظرات کاربران
ارسال نظر
نام کاربر
ایمیل کاربر
شرح نظر
Copyright 2014, all right reserved | Developed by aca.ir