به واسطه غربت بسیار غمانگیز و نگران کنندهای که موضوع توسعه در مباحث رایج کشورمان به ویژه در حوزه اقتصاد دارد بهتر دیدم از یک زاویه خاصی بحث آغاز شود و چارچوبی را مطرح کنیم که انشاءالله اگر توفیقی و همتی وجود داشت بعداً زوایای به اجمال مطرح شده در این بحث را بتوانیم به شکل موثرتری در آینده دنبال کنیم.
بحث را از این نقطه آغاز میکنم که به اعتباری بعضی از نظریه پردازان بزرگ توسعه چالش اساسی توسعه و توسعه نیافتگی را در کادر کوتهنگری در برابر دورنگری در فرآیندهای تصمیم گیری و تخصیص منابع توضیح میدهند.
این زاویه نگرش به گمان این جانب به اعتبار شرایط و پیچیدگیهایی که اقتصاد سیاسی ایران با آن رو به رو است کمک میکند که ما به شکل همه کس فهمتری چالش های توسعه ملی را در ایران ردگیری و چارهجویی کنیم.
بحث بر سر این است که اکنون مدتهاست اقتصاددانهای بزرگ معاصر از فرض غیرواقعی اطلاعات کامل نئوکلاسیکها در صورتبندی نظری مسائل اقتصاد و توسعه فاصله گرفتهاند و بیشتر، روی این ایده متمرکز شدهاند که نفس نقص اطلاعات بصورت ذاتی یک گرایش به سمت کوتهنگری به عنوان یک سازه ذهنی مهم برای بشر پدید میآورد؛ بحث بر سر این است که نقص اطلاعات انسان را برای انجام انتخابهای خودش، چه در حوزه اقتصاد، سیاست، فرهنگ و چه اجتماع با طیف وسیعی از عدم اطمینانها رو به رو میکند و در شرایط عدم اطمینان، هزینه فرصت انتخابها به اندازهای بالا میرود که کسی جرأت «انتخاب» به خود نمیدهد و بنابراین «دم غنیمتی» و اکنون زدگی پیشه میکند.
در ادامه اقتصاددانهای نهادگرا به این سوال پاسخ میدهند که وقتی بشر با نقص اطلاعات رو به رو است که انتخابهای دقیق را دشوار میسازد پس این همه انتخابهای کوچک و بزرگ در طول تاریخ بشر چگونه قابل تبیین است؟
پاسخ آنها این است که، اگر در کلیترین سطح بخواهیم مسئله را نگاه کنیم، بشر در مواجهه با مسئله نا اطمینانیها، نهادها را ایجاد کرد و مهمترین کارکرد نهادها این است که سطوحی از قابلیت پیش بینیپذیری برای امور پدید میآورد و این سطوح پیش بینی پذیری امور اجازه و جرأت انتخاب کردن را به انسانها داده است.
از بین مجموعه نهادهایی که کارآمدترین بسترها را برای پیشبینیپذیری امور و حرکت به سمت اقدامات دورنگرانه یعنی بسترسازی برای امکانپذیری آنچه را که به آن توسعه میگوییم فراهم کرده، سه نهاد علم، قانون و برنامه ریزی از همه مهمترند؛ مهمترین ویژگی مشترک این سه نهاد مهم و سرنوشتساز این است که امور مربوط به تعاملات انسانی را پیش بینی پذیر میکنند. به این اعتبار گفته میشود که هر جامعهای که اعتنا و اهتمام هرچه بیشتر به آن سه نهاد داشته باشد، احتمال آنکه بتواند دورنگرانهتر فرآیندهای تصمیمگیری و تخصیص منابع خود را سامان بخشد، فراهم میشود و بنابراین احتمال اینکه بتوانند از طریق رویههای کم هزینهتر و پر دستاوردتر با سرعت بیشتری به سمت توسعه ملی حرکت کنند را افزایش میدهد.
بنابراین به نظر میرسد که ما برای آنکه کمک بایستهای به تسریع روندهای توسعه ملی در ایران کنیم، شاید یکی از اصولیترین کارها این است که روی ترتیبات نهادی توانمندساز برای اتخاذ رویههای دورنگر سرمایهگذاری جدی کنیم و فوریترین گزینههایی که وجود دارد این است که شرایط کشور را به سمت اوضاعی هدایت کنیم که در آن علم گریزی، قانونگریزی و برنامهگریزی شجاعت یا هنر تلقی نشود و رویههایی که در فرآیندهای تصمیمگیری و تخصیص منابع در دستور کار قرار میگیرند ، روی این سه عنصر بنا شوند.
بعد از آن نوبت بحثهای تخصصی فرا میرسد و باید به این سوال پاسخ داده شود که بر حسب شرایط، ویژگیها و مسائل هر کشور چه موضوعات و مباحثی است که هرچه بیشتر زیر ذرهبین آن سه عنصر قرار گیرد، امکان اتخاذ رویههای دورنگرانه و توسعه گرا را به نحو بهتری میتواند فراهم کند.
هرکس که با الفبای موانع توسعهای ایران آشنا باشد میداند که به دلایل گوناگون ساختاری و نهادی در همیشه تاریخ ایران دولت دست بالاتری را در شکل دهی به سرنوشت کشورمان، چه در گذشته، چه در حال داشته و دارد و برای آینده نیز بطور مشخص در دورهای که اقتصاد ایران مسائل خود را عمدتاً از کانال اتکای فزاینده به تک محصول نفت سامان داده، سهم، نقش و مسئولیت دولت طبیعتاً افزایش بیشتری پیدا کرده است و به همین خاطر بر ابعاد اهمیت نقش دولت بسی افزوده است. این تعبیری که بسیاری از نظریهپردازان اقتصاد سیاسی مطرح میکنند که " مالیه دولت، خود دولت است " مشخص میکند که گویی از کانال رفتارهای مالی دولت هم میتوان به ماهیت دولت و هم به افق نگرش دولت دست یافت، سند بودجه دولت از یک اهمیت استثنایی برخوردار می شود؛ بنابراین هرکس که بخواهد کمکی به پیشبرد جریان توسعه ملی در ایران و ارتقاء عزت نفس و کرامت انسان ها و ارتقاء منزلت ایران در جامعه جهانی فکر و کار جدی کند، باید با حداکثر ممکن مسائل بودجه و بودجه ریزی را زیر ذره بین قرار دهد.
اقتصاددانهای نهادگرا حتی در مقام تبیین تفاوت قابلیت کشورها در زمینه توسعه فناوری هم یکی از مهمترین عناصر را رفتارهای مالی دولتها به حساب میآورند و از این کانال خیلی خوب توضیح دادهاند که مثلاً چرا در ربع پایانی قرن هجدهم میلادی انگلستان در بین اروپاییها پیشگام انقلاب صنعتی شد و آن متغیری که بیشترین قدرت تبیینی را در این زمینه دارد از دیدگاه این نظریهپردازان این است که انگلستان در اروپا اولین کشوری بود که دولتش را مجبور کرد که رفتارهای مالی خود را هنجار کند و اساس آن را روی علم، قانون و برنامه متمرکز سازد.
منطق بنیادی بحث از دیدگاه اقتصاددانهای نهادگرا این است که میگویند اگر دولت چه در فرآیندهای کسب درآمد و چه در فرآیند هزینه کرد درآمد رفتارهایش ناهنجار باشد برای حل و فصل مسائل مالی خود هر لحظه ممکن است از آن امتیاز انحصاری یعنی برخورداری از قدرت اعمال زور قانونی استفاده کند و به حقوق مالکیت شهروندان تعرض کند و میگویند اگر دولت رفتارهای مالی خود را هنجار کند چون بسترهای تعرض دولت به داراییهای شهروندان به حداقل میرسد امکان تسریع فرآیندهای انباشت سرمایههای انسانی و مادی و اتخاذ راهبردهای دور مدت فراهم می شود.
توسعه در ذات خود یک پدیده دور مدت است و مهمترین تکیه گاه هر جامعهای برای اینکه به سمت توسعه حرکت کند، «تولید» محوری است؛ بنابراین فقط به شرطی که سطوحی از امنیت حقوق مالکیت وجود داشته باشد، به اعتبار آنکه تصمیمگیری درباره تولید نیز در ذات خود یک تصمیم بلند مدت است، بنابراین به تضمینهای بلند مدت نیاز دارد؛ فقط در سایه امنیت حقوق مالکیت است که تولید کانون اصلی تلاشها و برخورداریها میشود و از این نظر اقتصادهای تولید محور از اقتصادهای رانت محور تفکیک میشوند. یک وجه دیگر اهمیت مالیه دولت در اقتصاد ایران این است که در این اقتصاد دولت خود یک بازیگر بسیار بزرگ است و مجموع هزینه های حاکمیتی و تصدی گری دولت طی سال های اخیر از مرز 80 درصد هم عبور کرده است؛ بنابراین وقتی که شما مالیه دولت را در چنین اقتصادی بررسی میکنید، گویی با یک پدیدهای که بخش اعظم اقتصاد ملی را توضیح میدهد رو به رو هستید و از این کانال میتوان خیلی بهتر بایدها و نبایدهایی که در اقتصاد ایران میتواند سرنوشت توسعه را تحت تاثیر قرار بدهد شناسایی کرد. با توجه به محدودیت زمانی، از تشریح موضوع خودداری کرده و در ادامه این بحث به کل موضوع انتخاب شده از زاویه لایحه بودجه 1392 توجه خواهیم کرد؛
در کل ماجرای بودجه سال 1392 نیز فقط روی چهار محور مباحث را متمرکز خواهم کرد و تصور میکنم این چهار محور به نحو روشنی نشان میدهد که آنچه از سال 92 باقی مانده شرایط چندان خوبی را تصویر نمیکند اگر که روندهای کوتهنگرانه موجود را ادامه دهیم.
در چارچوب این مطلب، یک بحث نظری نسبتاً وسیعی پیش بینی شده بود تحت عنوان " کوته نگری " و قرار بود منشأها و پیامدهایش و آن ساز و کارهایی که طی دههها شرایطی را فراهم کرده که به صورت نظاموار فرایندهای تصمیمگیری و تخصیص منابع گرایش بیشتری به سمت کوتهنگری از خودش نشان میدهد بررسی گردد که از ذکر تفصیلی آن هم در میگذریم.
وقتی که درباره ساختار نهادی صحبت میکنیم یعنی شرایط، ویژگیها و مسائلی که مستقل از اشخاص موضوعیت دارد؛ این شعار را باید با صدای بلند از موضع تخصصی خودمان در ایران به کرات مطرح کنیم تا انشاءالله بابی برای نجات و حرکت جدی به سمت توسعه باز شود که " مسائل ساختاری ، راه حل های ساختاری می طلبد " .
اگر دقت کرده باشید به دلیل اینکه با کمال تأسف در فرآیندهای کوتهنگر که مولفههای اصلی آن علمگریزی، قانونگریزی و برنامهگریزی است، نقش ساختار نهادی و مسائل ساختاری کم اهمیت جلوه میکند و در نتیجه کوتهنگران امور کشور را فقط از طریق جا به جایی اشخاص جست و جو میکنند و با وجود اینکه این رویه پرخسارت آزمون و خطا قرنهاست در اقتصاد سیاسی ایران جریان دارد، متاسفانه هنوز ما به آن سطح از بلوغ فکری نرسیدهایم که این نکته را متوجه بشویم که تصفیه حساب با اشخاص به تنهایی مسائل ساختاری کشور را حل و فصل نمیکند اگر نگوییم که تشدید میکند؛ بنابراین باید خیلی این مسئله را جدی گرفت و دائماً به یکدیگر تذکر دهیم که راه حلهای ساختاری برای مسائل ساختاریمان جست و جو کنیم و ایجاد تنش و تضاد بین اشخاص و دلبستن به اشخاص در غیاب تمهید آن بلوغ فکری که برای مسائل ساختاری نیز فکری کرده باشد، امکان ندارد که نجاتی پدید آورد. کما اینکه بارها تا کنون دیدهایم که با اشخاص برخوردهای حذفی میکنیم، اما مرتباً بر پیچیدگیهای مشکلات و موانع توسعه کشورمان افزوده میشود. بحث فوق در مدیریت توسعه تحت عنوان " اصل تناسب ابزار و اهداف " مطرح شده است.
اگر مسئلهای هویت جمعی دارد با لوازم و تمهیداتی که هویت جمعی دارند باید حل شوند و نه با سیاستهای متکی یا معطوف به افراد در ادامه محورهایی که زیر ذره بین قرار خواهم داد، محورهایی است که در ذات خود مؤلفههای اصلی نیل به توسعه پایدار هستند.
مؤلفههای اصلی نیل به توسعه پایدار چیستند؟
اول از همه خود انسان است. انسانی که از سلامت ذهنی و جسمی برخوردار باشد و دانش و مهارت کافی نیز دارا باشد از محورهای توسعه پایدار به شمار میرود.
مؤلفه بعدی، زیرساختهای فیزیکی کشور است؛ مسئله سرمایهگذاریهای عمرانی – میتوان این دو مطلب را نیز ذیل یک عنوان کلیتر و مبسوطتر بررسی کرد تحت عنوان " روندهای تغییر ترکیب هزینههای حاکمیتی و تصدیگری دولت و تحولاتی که در ضریب اهمیت این دو گروه هزینه اتفاق افتاده ". که آن را به زمان دیگری موکول کرده و امروز فقط به طرحهای عمرانی دولت میپردازیم.
چرا در ده ساله بعد از پیروزی انقلاب اسلامی که ما دگرگونیهای بنیادی در ساختارهای نهادی را تجربه کردیم و با یکی از طولانیترین جنگهای تاریخ اقتصادی ایران در طی 400 سال گشته رو به رو بودیم، در ترکیب اجزاء بودجه کل کشور، امور حاکمیتی وزن و ضریب اهمیت بیشتری نسبت به امور تصدیگری داشته و چرا در دوره پس از جنگ با وجود اینکه دولتها همواره اصرار افراطی به آزادسازی و خصوصی داشتهاند، در شرایط کنونی ضریب اهمیت هزینههای تصدیگری دولت نزدیک به 2.5 برابر هزینههای حاکمیتی دولت است. میدانید که امور حاکمیتی، امور بسترساز برای توسعه هستند؛ برحسب اینکه دولت در زمینه سرمایههای انسانی، آموزش، بهداشت، زیرساختهای فیزیکی، ثبات، امنیت، نظم و ... چقدر بها و ارزش قائل است میتوان تصویری از چشماندازهای توسعه ملی به دست آورد و امور تصدیگری دولت دقیقاً منعکس کننده چیست؟ وجود سطوحی از ناامنی در حقوق مالکیت و سطوحی از بی ثباتی در فضای کلان اقتصاد به گونهای که ریسکگریزی بخش خصوص را تشدید میکند و با از میدان به در کردن بخش خصوصی مولد دولت را ناگزیر به، بر عهده گرفتن مسئولیتهای هرچه بیشتر تصدی گرانه میکند.
از کل امور حاکمیتی، یکی نحوه مواجهه با سرمایه انسانی را زیر ذره بین قرار میدهیم، یکی نحوه مواجهه با زیر ساختهای فیزیکی یعنی طرحهای عمرانی کشور و بالاخره مؤلفه سومی که زیر ذره بین گذاشته میشود، مسئله عدالت اجتماعی است. ما در تعالیم دینی به بیانهای مختلف شنیدهایم و میشنویم که " ملک با کفر باقی میماند اما با ظلم نه ". امروزه در ادبیات توسعه پایدار، مهمترین رکن پایدارسازنده هر جامعه عدالت اجتماعی است. بنابراین امید دارم پیام این قسمت از بحث این باشد که ای کسانی که در مقام ادعا خود را عدلیه به حساب میآورید و عدل را جزء اصول دین میدانید، عدالت اجتماعی را جدی بگیرید و در اینجا مقصود آن است که عدالت را خوب بفهمیم و از آن به بدترین شکلها دفاع نکنیم.
چرا که بخش بزرگی از خسارت های وحشتناکی که به توسعه پایدار ایران وارد شده، محصول درکهای سطحی، ناقص و بعضاً بسیار نادرست از عدالت اجتماعی بوده است.
از نحوه مواجهه با سرمایههای انسانی آغاز میکنم؛ وقتی که از این زاویه نگاه میکنید، به طور مشخص باید آموزش، بهداشت، محیط زیست و از این قبیل را در کانون توجه قرار دهید.
میگوییم انسان سالم یکی از محورهای توسعه پایدار است؛ پس میتوان بررسی کرد که فصل سلامت در لایحه بودجه چه وضعیتی دارد. در کوتاهترین و فوریترین پیام میتوان گفت، با وجود آن که سال 1391 یکی از بدترین سالها برای نظام سلامت در ایران بوده؛ با مرور جهتگیریهای لایحه بودجه سال 1392 ملاحظه میگردد یکی از نکات این است که سهم فصل سلامت از منایع بودجه عمومی 7درصد هست و برای اینکه امکان مقایسهای فراهم شود، توجه شما را به این نکته جلب میکنم که همین نسبت در سال 1391 که سال بسیار نامطلوب و نگران کنندهای بوده 9 درصد بوده است، یعنی در اولویتهای لایحه بودجه امور سلامت با ضریب اهمیتی بسیار پایین رو به رو است و سلامت مردم در زمره اولویتهای جدی بودجه 92 نیست و نکته دیگری که وجود دارد این است که، در سند لایحه بودجه سال 1392 یکی از متغیرهایی که چشم اندازهای خیلی نگران کنندهتری را از نظر سلامت فراروی ما قرار می دهد، این است که در این لایحه پیش بینی شده است که از کل منابعی که در سال 1392 قرار است صرف امور سلامت شود، حدود 57 درصد آن ها از محل درآمدهای اختصاصی تأمین شود؛ یعنی اینکه بیمارستان های وابسته به دانشگاههای علوم پزشکی بابت ارائه خدمات سلامت در سطوحی فراتر از سال های پیش از خدمات گیرندگان پول دریافت خواهند کرد.
یعنی یکی از پیامدهای خیلی مهم سند لایحه بودجه این است که عملاً تعداد بیشتر ی از فقرا از گردونهی دریافتکنندگان خدمات سلامت در سال 1392 محروم خواهند شد.
برای آن که درکی اجمالی از تلقی درست از توسعه پایدار و عدالت اجتماعی از زمان انحلال سازمان برنامه تا کنون به دست آید کافی است توجه داشته باشید و از نظر فهم اقتصاد سیاسی نیز بسیار مهم است، در دوره ی 1384 تا 1392، سهم هزینههای سلامت در کل بودجه عمومی دولت نصف شده بعداً توضیح خواهم داد که آنهایی که این سالها را ذیل عنوان عدالتخواهی سپری کردند به اعتبار این نحوهی اولویت گذاری در تخصیص منابع باید توضیح دهند که این مطلب چه درکی از عدالت را منعکس میکند که درباره سلامتی مردم، فرایندهای تصمیمگیری و تخصیص منابع خود را این گونه سامان داده است. شبیه به این مسئله در مورد فصل آموزش نیز هست، اما آنکه خیلی تکان دهندهتر است، نوع نگاهی است که در لایحهی بودجه به محیط زیست شده، دقت دارید که اکنون فقط میزان اعتبار دهی مالی را بررسی می کنیم یعنی این مسأله که با این منابع با چه سطح از کارایی و کیفیتی کار جلو می رود، در دستور کار ما برای بررسی نیست و انشاءاله باید در جلسه جداگانهای در راستای بررسی وضعیت بهرهوری ملی به آنها پرداخته شود.
جایگاه محیط زیست را در توسعه پایدار در نظر بگیرید، سهم فصل محیط زیست از کل فصول بودجهای 0.14 درصد میباشد. یعنی در حدود یک هفتم از یک درصد. نکته بعدی این است که اعتبارات این بخش نسبت به قانون بودجه سال 1391 ، 12.94 درصد کاهش نشان میدهد یعنی در امور حاکمیتی دولتی ملاحظات زیست محیطی نیز مانند ملاحظات آموزشی و بهداشت و درمان از اولویت کمتری حتی نسبت به سال 1391 برخوردار است و توجه داشته باشید که در فاصله 1384 تا 1391 در مقایسههای بین المللی، رتبه ایران از نظر کیفیت محیط زیست و میزان اعتنا و اهتمام به ملاحظات زیست محیطی 63 رتبه سقوط داشته است. بنابر این در قالب این مشت نمونه خروار به وضوح در مییابیم که اگر بر کوتهنگری غلبه نکنیم، در یک افق میان مدت چگونه آن آثار رویههای کوته نگر خود را به ما نشان میدهند.
دقت شود که در اینجا بیشتر در رابطه با سازههای ذهنی جمعی صحبت میکنیم یعنی امری که هویتی جمعی دارد بنابراین صرفاً با جابجا کردن اشخاص این امور به خودی خود حل نمیشود.
باید در جست و جوی راه حلهای ساختاری برای این مسائل ساختاری باشیم.
مؤلفه دوم، زیر ساختهای فیزیکی است که ما از زاویه نگاه دولت به طرحهای عمرانی به این پدیده نگاه میکنیم. میدانید که همیشه طرحهای عمرانی به خصوص برای دولت فعلی به طور بی سابقهتر از دولتهای گذشته یک ابزاری بوده برای پنهان کردن کسری بودجه همراه با ژستهای توسعه گرایانه!؟ روش و تکنولوژی کار بدین شکل است که در سند لایحههای بودجه معمولاً رقمهای بزرگی برای طرحهای عمرانی در نظر گرفته میشود و در پایان سال یک مجوز جابجایی میگیرند و آنچه را که به نام طرحهای عمرانی، مجوز تخصیص گرفته بودند عملاً به امور جاری اختصاص میدهند با این روش هم کسری بودجه را پنهان میکنند و هم در کوتاه مدت میتوانند ژست توسعه گرا به خود بگیرند. یعنی تظاهر کنند که به امور زیر بنایی توجه جدی دارند و از آن بهرهبرداری تبلیغاتی کنند.
با این ملاحظات توجه کنید که بنا به تصریح مرکز پژوهشهای مجلس سال 1391 بدترین سال طرحهای عمرانی در دوره زمانی 1376 تا 1391 بوده. مقیاس سنجش این متغیر و داوری درباره آن به عنوان بدترین سال این دوره چه بوده؟
در این سال نسبت به عملکرد دولت در بودجه عمومی سهم هزینههای عمرانی نسبت به امور جاری به رقم 12درصد رسیده است که این پایینترین میزان از 1376 تا 1391 بوده است: نکته بسیار قابل تأمل که در این زمینه وجود دارد، میزان اعتباراتی که برای طرحهای عمرانی در لایحه بودجه 1392 در نظر گرفته شده نیست چرا که این قسمت نسبت به عملکرد سال 1391، 236 درصد رشد نشان میدهد که برحسب تجربه سالهای قبل نباید گمان برد که اعتنا به توسعه بیشتر شده بلکه یعنی دولت خواب بزرگتری برای پنهان کردن کسری بودجه خود در سال 1392 نسبت به 1391 گرفته، اما در عین حال خودش را از این فرصت تاریخی محروم نکرده که ژست عمران گرایی را بتواند به نمایش بگذارد، برای اینکه نشان بدهم این یک مسئله ساختاری است و ذهن شما به سمت یک دولت خاص نرود و برای اینکه نشان دهم رویههای کوتهنگر در فرآیندهای تصمیمگیری و تخصیص منابع در زمینه طرحهای عمرانی چه بر سر آینده ایران میآورد، توجه شما را به این نکته جلب میکنم که در دوره سالهای 1381 تا 1391 بطور متوسط باید سالانه 485 طرح عمرانی در کشور پایان میپذیرفت اما آنچه که عملاً اتفاق افتاده میانگین پایان یافتن 26 درصد آنهاست.
یعنی آن شکاف بین ادعا و عملکرد را می توانید ملاحظه کنید – یعنی بطور متوسط طی این دوره سالی 127 طرح عمرانی پایان پذیرفته است که کمتر از یک سوم الزام قانونی بوده است.
توجه شود که در ادبیات اقتصاد سیاسی رانتی میگویند یکی از قاعدههای رفتاری برای دولتهای رانتی اثر تظاهر به نوسازی خوانده می شود یعنی کارکردها در اولویت نیست و تظاهر کردنها اولویت بیشتری دارد.
بحث بر سر این است که هزینهای که نظام ملی فقط از این ناحیه میپردازد در دوره 81 تا 91 چیزی حدود 63370 میلیارد تومان است که ما مازاد بر پیش بینی قوانین بودجه برای پایان یافتن این طرحها اضافه هزینه کردیم، خوب دقت کنید که خود بودجه عمرانی مصوب در این رقم نیست، فقط آن چیزی که ما اضافهتر هزینه کردیم بالغ بر 63 هزار میلیارد تومان بوده است.
در اینجا حکمت اضافهتر هزینه کردن چیست؟ وقتی که دولت بیش از ظرفیت و توان اجرایی خود طرحهای عمرانی را زخمی میکند، بودجههای ناکافی و اندک بین تعداد بیشماری از این طرح ها توزیع میشود و اثر عملی آن این است که دوره زمانی پایان یافتن این طرحها بطور متوسط بیش از دو ونیم برابر آن مقداری میشود که در طراحی اولیه در نظر گرفته شده بود. بحث بر سر این است که در این 10 ساله گذشته اگر بخواهید با معادل دلاری آن مقایسه کنید چیزی حدود 75 میلیارد دلار ما اتلاف منابع فقط از این ناحیه داشتیم، حالا اینکه چقدر مشروعیت دولت به چالش کشیده میشود، چه مقدار بستر برای فساد مهیا میشود و مسائل بعدی آن به کنار. ملاحظه میکنید که با بررسی جدی اقتصاد سیاسی طرحهای عمرانی در واقع شما یکی از پاشنه آشیلهای توسعه ایران را میتوانید مورد توجه قرار دهید.
در این زمینه نکات خیلی زیادی قابل طرح است ولی آنچه تکاندهندهترین و غم انگیزترین و خسارت بارترین قسمت این مساله است این است که نسبت طرحهایی که سالانه باید پایان پذیرد در مقایسه با آنچه که عملاً پایان می پذیرد، در سال1391 به پایینترین سطح خودش در طی 50 سال اخیر میرسد. یعنی در سال1391، 2877 طرح در قانون بودجه درج شده بود که از این میزان مقرر شده بود که 610 طرح در سال 1391 پایان پذیرد، اما آنچه عملاً اتفاق افتاده این است که فقط 59 طرح پایان پذیرفته و برای بقیه باید درسال 1392 و سال های بعد از آن بودجه اختصاص دهیم. برای اینکه نشان داده شود افت بنیه اجرایی دولت برای پیشبرد طرح های عمرانی درچه سطح بوده کافیست توجه کنید که این نسبت در سال 1389، 20درصد بوده، یعنی: توان اجرایی دولت برای اتمام طرحهای عمرانی حتی نسبت به سال 89 حدود 50درصد افت کرده است و این به معنای اضافه هزینههای وحشتناکتر برای به پایان رساندن طرحهای عمرانی معوقه در آینده است.
آنچه که مسأله را خیلی تکان دهندهتر میکند این است که هیأت وزیران در جلسه مورخ 19/11/90 مقرر کرد که دستیار ویژه رییس جمهور با بررسی اولویتها، پروژهها و طرحهای کلان کشور تحت عنوان "طرح های مهر ماندگار" را تعیین و به تمام دستگاهها ابلاغ کند. دقت شود که روند بنیه اجرایی دولت در زمینه طرح های عمرانی چگونه بوده است در نیمه دوم بهمن 1390 یعنی زمانی که میدانستند 17-18 ماه بیشترسرکار نیستند 900 طرح را با بودجه 170 هزار میلیارد تومان درنظر گرفتند که تا پایان عمر این دولت به پایان برسانند. متوجه هستید که چه تعهدات مالی سنگین میتواند برای دولتهای بعدی و چه خسارتهای وحشتناکی برای توسعه پایدار ایران ایجاد کند. نکته کلیدی در این زمینه این است که از طریق این مصوبه دولت بخش قابل توجهی از قوانین کشور هم نقض شده! و نکته بعدی این است که برای این مصوبه که رقم تعهداتی که برای دولت ایجاد میکند را 170 هزار میلیارد تومان کرده حتی اینها نیاز مشورت با مجلس را نیز احساس نکردند و این مصوبه نسبتش با قوانین بودجه سالیانه و برنامه 5 ساله توسعه به هیچ وجه مشخص نیست و برای درک ابعاد جنبه تشدید عدم شفافیتها در یک اقتصاد رانتی کافی است بدانیم گزارشی که مرکز پژوهشهای مجلس در این زمینه مطرح کرده میگوید که تا لحظه انتشار این گزارش هنوز هیچ گزارش رسمی از ابعاد طرح های مهر ماندگار، میزان سرمایهگذاری، توزیع استانی، درصد پیشرفت و آسیبشناسی مشکلات اجرایی آن از سوی دولت ارایه نشده بعد ادامه داده شده که یکی از گرفتاریهای جدیدی که به گرفتاریهای قبلی اضافه شده این است که یک رقابت غیر متعارف بین مقامات محلی پیدا شده برای اینکه دنبال لابیگری و چانه زنیهای رانتی باشند که بتوانند از این خوان 170 هزار میلیارد تومانی سهم بیشتری برای منطقه تحت مدیریت خودشان بگیرند برآیند رویههای کوتهنگر طی این چند ساله اخیر (1384 به بعد- که درآمدهای نفتی افزایش چشمگیری پیدا کرده) به چه سمتی پیش میرود. آخرین قسمت بحث این است که چهار نکته را در کادر مربوط به ملاحظات اجتماعی بیان میکنم که برآیند مجموعه مطالعات اینجانب در طی این چند سال اخیر در این زمینه است که دو نکته از آن چهار نکته وجوه نظری مساله را شفافتر میکند و دوتای دیگر وجوه کاربردی مسأله را آشکار میکند و معیارهایی را برایمان قرار میدهد که به معنای دقیق کلمه کارشناسیتر به مسایل مربوط به حوزه عدالت اجتماعی و توسعه اقتصادی پایدار نگاه کنیم ؛ وجوه نظری را خیلی گذرا بیان میکنم و از آنها عبور میکنم در مورد وجوه نظری، هفت متغیر کنترلی در سال 1385 معرفی کردم که گفتم داعیههای عدالتخواهی و داعیههای پیگیری توسعه عدالتخواهانه را با آن هفت متغیر کنترلی میتوان سنجید.
از بین آنها دو مورد مهمتر را بیان میکنم
1- در هم تنیدگی تمام عیار عدالت و کارایی: تمام دستاوردهایی که در سطح نظری در قلمرو علم اقتصاد برای رقابت در نظر گرفته شده منوط به یک فرض زیربنایی است که رقابت باید عادلانه باشد به این ترتیب ملاحظه میگردد عدالت مهمترین نیروی محرکه دستیابی به سطوح بالای کارایی است.
2- در هم تنیدگی تمام عیار عدالت و آزادی: برای رعایت اختصار یک جمله از شهید مطهری و جملهای از آمارتیاسن میگویم که کل پیام را بدهد:
از دیدگاه شهید مطهری معمولاً از بین بردن فرصتهای آزاد برای شهروندان تحت عنوان دفاع از ارزشها صورت میگیرد و در ادامه اضافه شده مطالعاتی که ایشان در تاریخ اسلام داشتهاند نشان میدهد که وقتی آزادیها محدود میشوند اولین و بزرگترین قربانی این محدودیتها عدالت و ارزشها میباشد ایشان عبارتی به این مضمون میگوید که عدالت بزرگترین ارزش برای ادیان توحیدی است و بعد آزادیها را محدود میکنند به نام پاسداری از ارزشها همه تجربههای تاریخی در اسلام میگوید وقتی شما آزادیهای مشروع را محدود میکنید اولین و بزرگترین قربانی آن عدالت و ارزشها میباشد.
به تعبیر آمارتیاسن آنهایی که از آزادی هراس دارند عمدتاً از آزادی دیگران میترسند و گرنه اتفاقاً درباره آزادی خود خیلی گشاده دست عمل میکنند. آمارتیاسن میگوید که اتفاقاً دیکتاتورها بالاترین سطوح آزادی را برای خودشان میخواهند و نگرانی آنها از آزادی دیگران است و این چنین است که قاعده طلایی عدالت زیرپا گذاشته میشود.
بنابراین توجه داشته باشید که عدالت کانون اصلی آن آزادیهای پنجگانهای است که آمارتیاسن آنها را بسترساز و امکانپذیر کننده توسعه پایدار میداند.
از جنبه اجرایی- عملیاتی گفته میشود دو معیار کلیدی وجود دارد که فهمهای معطوف به توسعه پایدار از عدالت اجتماعی را از فهمهای معطوف به تشدید توسعه نیافتگی به نام عدالت متمایز میکند آن رویکردهایی که برای توسعه عادلانه تحرک بخشی به تولید را محور قرار میدهند، یعنی باز توزیع داراییهای مولد، این سمتگیریها مارا به سمت توسعه پایدار میبرد اما آن سمتگیریهایی که نیروی محرکه جدیدی برای مصرف پدید آورند گرچه به نام عدالت باشد اما مضمون ضد عادلانه و ضد توسعهای دارد.
الان فرصت برای بیان تفصیلی آن مطلب نیست که آنچه که به نام ماجرای توزیع یارانه نقدی در اقتصاد ایران طی 2 ساله اخیر اتفاق افتاده چگونگی دقیق این مساله را نشان میدهد که شوک درمانی همراه با پرداخت نقدی هم کارایی هم عدالت و هم پایداری توسعه ملی را در ایران با چالش های بیسابقهای رو به رو کرده است!
نکته بعدی سمتگیریهایی است که محور حرکت به سمت توسعه عادلانه را خلق فرصتهای شغلی در نظر میگیرند، دربرابر رویکردهایی که پرداخت اعانه را در اولویت قرار میدهند این مسأله نیز در ادبیات توسعه عادلانه با عنوان "تقدم شغل بر یارانه" صورتبندی مفهومی شده و باز در تجربه همین 2-3 سال اخیر خیلی خوب این مسأله را ملاحظه میکنید حساب کتاب کار نیز خیلی روشن است یک فرصت شغلی که از دست میرود برای فرد شاغل حتی اگر حداقل دستمزد را در نظر بگیریم یعنی از دست دادن چیزی حدود 450 هزار تومان اما به ازای آن چقدر اعانه در نظرگرفته شده؟!یک دهم آن!! به اعتبار نقش تعیین کنندهای که اشتغال بر شکلگیری ذخایر دانش ضمنی در هرجامعه دارد و نقش تعیین کننده این دو متغیر در سرنوشت توسعه ملی آن رویکردهایی که پرداخت اعانه را نسبت به خلق فرصت شغلی اولویت قرار میدهند مضمون کاملاً ضد توسعهای و کاملا ضد عادلانه پیدا میکند.
در اوایل بحث تصریح شد که یک در هم تنیدگی تمام عیار میان «توسعه گرایی» و «تولید محوری» وجود دارد در این جا میخواهم نشان دهم که به اعتبار آن نگاهی که در سند لایحه بودجه به سلامت و آموزش انسانها و سرمایهگذاری عمرانی و عدالت اجتماعی مشاهده کردید در قالبهای کوتهنگرانه به مساله تولید چگونه توجه میشود. در اینجا اصلاً درباره بسترهای امنیت حقوق مالکیت، فضای کسب و کار، وضعیت فساد مالی و ... صحبت نمیکنیم و به همان روال قبلی فقط نگاهی به جهتگیریهای تخصیصی دولت در لایحه بودجه میاندازیم.
با وجود همه مشخصههایی که برای سال 1391 برشمردیم در سال 1392 مشاهده میشود که هر مسألهای که به تولید مربوط باشد با نهایت بیمهری از سوی دولت روبروست!
برای مثال برنامههای زیر ساختهای صنعتی- معدنی- ایجاد و توسعه صنایع، اکتشاف و راهاندازی معادن، ارتقاء تولیدات صنعتی و معدنی و ... در فصل اعتبارات طرحهای تملک داراییهای سرمایهای نسبت به قانون بودجه مصوب سال 1391 بالغ بر 13.48 درصد کاهش را به نمایش میگذارد.
اعتبارات مربوط به برنامههای راهبردی ارتقاء ضریب مکانیزاسیون کشاورزی رشد منفی بیش از 97درصد را نشان میدهد و کمکهای فنی و اعتباری صنایع تبدیلی بیش از 15 درصد رشد منفی دارد و بالاخره ردیفهای متفرقه اعتبارات بخش کشاورزی که تأمین کننده مهمترین اهداف برنامه پنجم و قانون افزایش بهرهوری در بخش کشاورزی است. 76درصد نسبت به سال 1391 کاهش نشان میدهد.
این که نظام ملی به اعتبار هر یک از این کوتهنگریها چه هزینههایی در آینده خواهد پرداخت مسألهای حیاتی است و باید به آن در آینده بیشتر توجه کنیم.
کلید بحث این است که در طی نزدیک به ربع قرن اخیر اقتصاد ایران به واسطه حاکمیت رویههای کوتهنگر در امر سیاستگذاری اقتصادی که در کادر مفهوم برنامه تعدیل ساختاری صورت بندی مفهومی شده دچار یکی از خطرناکترین و مخربترین دورهای باطل تشدید کنندگی توسعه نیافتگی خود شده، این دور باطل"رکود تورمی " است.
راه نجات اقتصاد ایران در فوری ترین سطح تمهید شرایطی است برای اینکه ما از این خطر فزاینده دور باطل رکود تورمی اقتصاد ایران را خارج کنیم و مهمترین عنصر برای امکان پذیر کردن این مسأله اجتناب از سیاستهای ثبات زدا در سطح کلان اقتصادی است باکمال تأسف در اقتصاد رانتی بیشترین جاذبهها برای دولتهای کوتهنگر دست کاری قیمتهای کلیدی است و این آن روندی است که نتیجه اش در قالب رکود تورمی ظاهر میشود و در ادبیات جدید رکود تورمی مجموع نرخ تورم و بیکاری شاخص فلاکت را میسازد. باید امیدوار باشم با تلاشهایی که جامعه کارشناسی کشور میکند هزینه فرصت کوتهنگری برای نظام سیاستگذاری کشور از منظر تشدید این دور باطل رکود تورمی فلاکتزا آشکارتر شود و فوریترین مسوولیت ما این است که با تقاضای دولت که در لایحه بودجه 92 منعکس شده و از مجلس مطالبه وارد کردن شوکهای جدید قیمتهای کلیدی تشدید بیثباتیها را کرده تلاش کنیم که مجلس رویههای دورنگرانه را جایگزین رویههای کوتهنگر کند.