بازگشت به بالای صفحه
FACEBOOK TWITTER RSS FEED JOIN US NEWSLETTER
print version increase font decrease font
تاریخ انتشار : دوشنبه 29 آذر 1395      11:40

نزاع بر سر سنت منسوخ

کلیات لایحه برنامه ششم با تاخیر یک‌ساله به تصویب رسید.

اقتصاد ایرانی: کلیات لایحه برنامه ششم توسعه، دیروز، پس از کش و قوس های فراوان در مجلس به تصویب رسید. این لایحه با یک سال تاخیر و در فضایی به تصویب رسید که شماری از فراکسیون های شاخص به دلایل متعدد با آن مخالف بودند؛ حتی نماینده دولت نیز به دلیل تغییرات گسترده لایحه در کمیسیون تلفیق مجلس راضی به تصویب کلیات با شکل کنونی نبود. این کشمکش ها بر سر کلیات برنامه ششم در حالی بود که تجارب جهانی و همچنین خروجی برنامه های جامع و بلند مدت، این سبک از برنامه ریزی را منسوخ کرده است. ناکارآمدی در رسیدن به اهداف برنامه های جامع و همچنین تغییرات پر شتاب جهانی از جمله دلایل منسوخ شدن این روش برنامه ریزی است. دنیای اقتصاد در گزارشی تحلیلی، به بررسی سابقه برنامه ریزی و تجارب کشورهای موفق در این زمینه پرداخته است. این بررسی نشان می دهد که کشورهای موفق به جای برنامه های جامع دراز مدت، به برنامه هایی روی آورده اند که از بعد زمانی کوتاه تر و از بعد جهت گیری راهبردی تر است. این در حالی است که با وجود تزریق نزدیک به هزار میلیارد دلار پول نفت به اقتصاد ایران طی ۴ دهه گذشته، میانگین رشد اقتصادی سالانه به زحمت به 2 درصد می رسد؛ موضوعی که نشان می دهد نظام برنامه ریزی در ایران نا کار آمد و نیاز مند بازنگری جدی است.

به گزارش دنیای اقتصاد، تجربه جهانی در کنار گذاشتن برنامه های جامع و عبور از نظام برنامه ریزی سنتی و کمی گرا و ضعف های اساسی نظام برنامه ریزی در ایران در سه سرفصل نشان می دهد تاریخ انقضای برنامه های پنج ساله به سر آمده است و چالش های کنونی میان نهادهای تصمیم گیر را می توان نزاع بر سر یک سنت منسوخ توصیف کرد.روز گذشته کلیات برنامه ششم در فضایی تصویب شد که یکی از فراکسیون های مهم مجلس مخالف آن بود جالب آنکه نماینده دولت نیز که باید مدافع این برنامه باشد به دلیل تغییرات لایحه در کمیسیون تلفیق برنامه مخالف با ساختار پیشنهادی بود؛ بنابراین سندی که هر دوره با هدف اجماع و همگرایی تدوین می شود در نقطه شروع محل واگرایی می شود. اما فارغ از اتفاقات روز گذشته تجربه جهانی و داخلی می تواند مبنای داوری نظام برنامه ریزی پنج ساله در اقتصاد ایران قرار بگیرد. 

سابقه برنامه ریزی

برنامه ریزی اقتصادی و حضور دولت در اقتصاد که در دهه های میانی قرن بیستم محبوبیت گسترده ای در کشورهای دارای نظام اقتصادی متکی بر بازار و به خصوص در کشورهای جنوب با ارائه مدل های توسعه کسب کرده بود، در دو دهه پایانی قرن بیستم زیر سوال رفت و به کلی مقبولیت خود را از دست داد و کشورهایی که در توانایی اقتصاد بازار شک و تردید نشان دادند از قافله تولید، انباشت ثروت و توسعه جاماندند و ضریب اهمیت آنها در معادلات اقتصاد جهانی کاهش یافت. در دهه آخر قرن بیستم و دهه اول قرن بیست و یکم اکثر کشورها، سازوکار برنامه ریزی متمرکز اقتصادی را رها کردند.

کشور ها با عبور از برنامه جامع و متمرکز با توجه به مختصات و ساختار اقتصاد خود به سوی برنامه های راهبردی حرکت کرده اند. بررسی ها نشان می دهد برنامه های کنونی از نظر هدف متنوع تر شده اند و تاکید آنها بیشتر بر پایداری توسعه است از همین رو از نظر روش تهیه، برنامه ها بیشتر راهبردی و مشارکتی هستند تا فن سالارانه و کاملا غیر متمرکز. این در حالی است که روش برنامه ریزی در ایران کماکان مبتنی بر اصول فراگیر است و با وجود اظهارنظرهایی درخصوص سبک برنامه ریزی در ذات خود همانند برنامه های جامع عمل می کند.

اصرار ایران بر این سبک برنامه ریزی در شرایطی است که اکثر کشور ها یا برنامه ریزی را کنار گذاشته اند یا سبک برنامه ریزی خود را کاملا دگرگون کرده اند.

روند برنامه ریزی در چند کشور پیشرفته

در فرانسه، برنامه ریزی پس از خاتمه جنگ جهانی دوم، یعنی در سال ۱۹۴۶ آغاز شد. برنامه اول، برنامه بازسازی خرابی های جنگ و بیشتر دولتی و تا حدی شبیه برنامه های شوروی بود. از آن تاریخ به بعد در این کشور ۱۰ برنامه دیگر تهیه و از آن میان ۹ برنامه به موقع اجرا گذاشته شد، اما این کشور سال ۱۹۹۳ برنامه یازدهم را که برای افق ۱۹۹۷ تهیه شده بود، کنار گذاشت و ترجیح داد که سیاست های اقتصادی خود را در مجموعه ای از قوانین پنج ساله بگنجاند. از آن تاریخ به بعد بی آنکه کمیساریا (یا سازمان) برنامه منحل شده باشد، در فرانسه برنامه ملی تهیه نشده است. برنامه ریزی ملی در فرانسه ابتدا به برنامه ریزی ارشادی و سپس به برنامه ریزی به معنای آگاهی بخشی به کارگزاران اقتصادی و سرانجام به برنامه ریزی راهبردی مبدل شد.

در جمهوری کره نیز، هیات برنامه ریزی اقتصادی در سال ۱۹۶۱ یعنی ۱۴ سال بعد از تاسیس سازمان برنامه در ایران ایجاد شد. برنامه نخست توسعه اقتصادی برای دوره ۶۷-۱۹۶۲ و آخرین آن یعنی برنامه توسعه اقتصادی و اجتماعی هفتم برای دوره ۹۶-۱۹۹۲ تهیه و به موقع اجرا گذاشته شد. از برنامه هفتم به بعد در کره برنامه فراگیر ملی، از نوع برنامه های پنج ساله پیشین را کنار گذاشته اند.

هلند نیز از کشورهای بسیار باسابقه و نوآور در برنامه ریزی است. دفتر مرکزی برنامه ریزی هلند درست بعد از جنگ جهانی دوم در سال ۱۹۴۵ تاسیس شد و نخستین مدیر آن اقتصاددان معروف و برنده جایزه نوبل این رشته، «یان تینبرگن» بود. این دفتر در گذشته به برنامه ریزی اقتصادی در سطح ملی می پرداخت. هم اینک دفتر تحلیل سیاست های اقتصادی جانشین دفتر مرکزی برنامه ریزی شده که نقش آن به جای برنامه ریزی، تهیه پیش بینی ها و تحلیل های مستقل و به روز است. برای تسهیل تصمیم گیری های دولت، پارلمان و دیگر نهادهای اجتماعی مانند حزب های سیاسی، اتحادیه های کارگری و سازمان های کارفرمایی.

به گفته کارشناسان در بسیاری از کشورها برنامه ریزی یا کنار گذاشته شده است یا تغییر شکل داده و بیشتر از نوع آینده نگری و راهبردی (استراتژیک) است.صاحب نظران با اشاره به روند جهانی شدن در اقتصاد اعتقاد دارند در این عصر کنترل اقتصادهای ملی برای کشورهایی بسیار دشوار است و دخالت دولت ملی، «اگر دخالتی در کار باشد»، فقط می تواند محدود به عرصه هایی باشد که در معرض رقابت جهانی قرار ندارد. به همین دلیل برنامه های از نوع سنتی با چهارچوب های نسبتا انعطاف نا پذیر خاصیت خود را از دست داده است. نکته دیگر تغییرات فناوری و شتاب روزافزون در این بخش است. این رخداد نیز موجب شده پیش بینی ها و برنامه ریزی های از نوع سنتی بسیار دشوار شود. این روند موجب شده سرشت برنامه ها نیز در سطح ملی، منطقه ای و حتی محلی از کمی به کیفی و راهبردی (استراتژیک) تغییر یابد. به همین واسطه برنامه ریزی ملی چیزی بیش از رهنمودهای کلی نیست که از آن به عنوان سیاست های کلی نیز یاد می شود. در بسیاری از کشورها حتی برنامه ریزی یک شکل و یکنواخت برای همه مناطق و نواحی کشور کنار گذاشته شده است و اموری از این دست به مناطق (استان و شهرستان) و شهرداری ها واگذار شده است. بنابراین این روند نشان می دهد برنامه ریزی ملی خاصیت خود را از دست داده است، اما در برخی از کشورها بسته به میزان توسعه یافتگی، میزان دخالت مقامات دولتی و...، الگوی های دیگری را انتخاب کرده اند که کاملا با شکل کنونی برنامه ریزی در ایران فاصله دارد.

آنچه امروز در اکثر کشور ها قابل مشاهده است هدف گذاری دولت ها برای انجام وظایف اصلی خود است. وظایف اصلی دولت نیز در عرضه کالاهای عمومی، امنیت، رعایت حقوق مالکیت، ثبات اقتصاد کلان، حمایت از رقابت در بازار خلاصه می شود. اقتصاددانان اعتقاد دارند با توجه به پایداری این وظایف نیز نیاز به تدوین و تصویب برنامه جامع نیست.

چالش های برنامه ریزی در ایران

ایران از متقدمان و مبتکران برنامه ریزی اقتصادی در کشورهای توسعه نیافته است. گفته می شود اصطلاح دایره خبیثه فقر یا شکستن دور باطل فقر به کمک برنامه را برای اولین بار ابوالحسن ابتهاج یکی از مبلغان، مدافعان و معماران اصلی برنامه ریزی اقتصادی ایران به کار برد و پس از آن در مراکز آکادمیک اقتصادی جهان، مبنای ایده های لزوم داشتن برنامه ریزی اقتصادی با حضور دولت برای ایجاد فرآیند توسعه در کشورهای جنوب شد.

قدمت داشتن برنامه اقتصادی متمرکز در ایران سبب شده است که گروه زیادی از مدیران ارشد اقتصادی و اجرایی کشور نداشتن برنامه و عملیاتی نشدن برنامه پنجم را در شروع سال ۱۳۸۹ در حد یک ضایعه برای اقتصاد کشور تلقی کنند. این اتفاق در سال ۹۴ نیز تکرار شد و قانون گذار برنامه پنجم را برای یک سال دیگر تمدید کرد تا اقتصاد ایران بدون برنامه نباشد. جالب اینکه به رغم آنکه در نیم قرن گذشته در سال های بدون برنامه، نوسان معنی داری در روند اقتصاد ایران به سبب نداشتن برنامه متمرکز، رخ نداده است. در سال های اخیر داشتن برنامه تنها سبب شده، دولت بخشی از زمان و انرژی خود را برای تطبیق برنامه با عملکرد خود، هدر دهد.

بررسی عملکرد اقتصاد ایران از جمله نرخ رشد تولید ناخالص ملی و به خصوص درآمد سرانه (بدون نفت) در دوران بعد از انقلاب نشان از آن دارد که دولت هایی که مداخله وسیع و گسترده تر با صرف انرژی بیشتر در حوزه اقتصاد داشته اند، موفقیت کمتری در این حوزه نصیب شان شده است. در واقع با وجود حجم زیاد تزریق منابع نفتی و غیر نفتی در قالب برنامه های توسعه میانگین رشد اقتصادی کشور در دهه های اخیر به زحمت ۲ درصد است.در کنار دستاورد اندک در حوزه های رفاهی و اقتصادی، برنامه به سرعت گیری در نظام ادرای تبدیل شده است. این در حالی است که هدف برنامه نویسان چابک سازی تصمیم ها در نظام اداری است. برخی برنامه نویسان گذشته که خود از منتقدان برنامه ریزی شده اند روایت می کنند: «بسیاری از تصمیم های مهم به خاطر نحوه تدوین برنامه به تعویق می افتد. یعنی برای اتخاذ بسیاری از تصمیم ها باید منتظر ماند تا برنامه تصویب و تایید و پس از آن آیین نامه های اجرایی آن ابلاغ شود. در صورتی که اگر این شکل تدوین برنامه نبود وقتی برای یک تصمیم به جمع بندی می رسید، امکان اجرای آن را در زمان مناسب بود.» دومین نکته منفی که برای برنامه ریزی در ایران ذکر می شود تصلب ناشی از وجود این برنامه ها است. برنامه های کنونی موجب شده ارکان مختلف تصمیم گیری انتظار اجرای بی چون و چرای آن را برای یک دوره ۵ ساله داشته باشند. در واقع با احتساب مدت زمان تدوین و تصویب برنامه، برای ۶ سال باید هر اقدامی با ملاحظه این متن انجام شود؛ در حالی که امکان دارد در سنوات آتی فضا بسیار متفاوت از زمان تدوین و تصویب برنامه باشد. حال برنامه ها را در نظر بگیرید. این در حالی است که با توجه به تغییرات پر شتاب نظام جهانی تصلب برنامه، مانعی برای چابکی و سرعت واکنش نشان دادن تبدیل شده است. فرآیند اصلاح برنامه نیز به دلیل پیچیدگی ها موجب می شود تصمیم به ترمیم با صرف انرژی فراوان و وقت زیاد صورت گیرد. سومین نکته منفی که در نظام برنامه ریزی ایران نمود دارد بی ارتباطی تقویم سیاسی کشور با تقویم برنامه ها است. این دو تقویم کاملا مستقل از هم طراحی شده است. برای مثال در سال ۱۳۸۴ ارکان و مجریان تدوین و اجرای برنامه کاملا تغییر کردند و مجریان جدید به دلیل رویکرد متفاوت انگیزه ای برای تبعیت از این قانون نداشتند؛ بنابراین برنامه در حوزه رفع تعارض ها نه تنها ناکام مانده بلکه این نبود ارتباط موجب شده در این حوزه نیز خاصیت نداشته باشد.از همین رو برخی کارشناسان با تاکید بر ضرورت آینده نگری تاکید دارند آینده نگری صرفا از مسیر برنامه های پنج ساله عبور نمی کند و باید به صورت سالانه و مستمر دنبال شود. در این چارچوب با توجه به ابلاغ سیاست های کلی، بودجه های سالانه می تواند جانشین برنامه های پنج ساله شود. در این چارچوپ دولت اسناد پشتیبانی ارائه می کند که تصویری از میان مدت ارائه می کند و هر سال با توجه به عملکرد و تغییرات، این تصویر به روز می شود.


آدرس ایمیل فرستنده : آدرس ایمیل گیرنده  :

نظرات کاربران
ارسال نظر
نام کاربر
ایمیل کاربر
شرح نظر
Copyright 2014, all right reserved | Developed by aca.ir