پوست‌اندازی بازار پول با لوایح دوقلو

اقتصاد ایرانی: متن دو لایحه مهم درخصوص اصلاح قوانین حاکم بر نظام بانکی و بانکداری ایران، بالاخره مورد توافق قرار گرفت و نهایی شد تا پس از تایید هیات دولت، برای تصویب به مجلس ارسال شود. از این دو لایحه که با نام های «لایحه قانون بانکداری» و «لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» تهیه شده اند، تحت عنوان «لوایح دوقلوی تحول بانکی» یاد می شود.

از این دو، متن پیش نویس قانون بانک مرکزی پیش از این مورد توافق مسوولان پولی و مالی قرار گرفته و نهایی شده بود. متن پیش نویس لایحه بانکداری نیز، شنبه شب در جلسه ای ۴ ساعته با حضور رئیس کل بانک مرکزی، وزیر امور اقتصادی و دارایی، قائم مقام بانک مرکزی و معاون بانک و بیمه وزارت اقتصاد مورد توافق نهایی قرار گرفت. به گفته مسوولان اقتصادی، لایحه بانکداری در واقع همان لایحه مربوط به «اصلاح قانون بانکداری بدون ربا» است و برخی از خلاهای موجود در قوانین بانکی کشور را پوشش می دهد.

به گزارش دنیای اقتصاد، بر اساس گزارش ها قرار است متن پیش نویس این لوایح طی دو روز آینده با امضای مشترک رئیس کل بانک مرکزی و وزیر امور اقتصادی و دارایی برای تایید در اختیار هیات دولت قرار بگیرد تا به شکل دو لایحه قانونی و به منظور تصویب نهایی به مجلس ارسال شود. ولی الله سیف، رئیس کل بانک مرکزی روز گذشته در سخنانی از ارسال این دو لایحه به مجلس تا پایان مردادماه خبر داد. به گفته سیف، این دو لایحه در راستای اصلاح و تحول در نظام بانکی تدوین شده اند و پس از تصویب در دولت تا پایان ماه جاری به مجلس ارائه می شوند.

تحول در بانکداری بدون ربا

در حال حاضر سند حقوقی ناظر بر بانکداری کشور قانونی به نام «قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره)» است که از آن تحت عنوان «بانکداری بدون ربا» نیز یاد می شود. قانونی که در سال ۱۳۶۲ تصویب شده و برخی محدودیت های موجود در آن، ریشه برخی از مشکلات بانکی کنونی قلمداد شده است. به نظر می رسد در لایحه قانونی جدید، تحولاتی اساسی در قانون پیشین رخ داده است.

در فصل اول از این لایحه که «اهداف، تعاریف و گستره شمول» را شرح داده است (مواد ۱ تا ۳)، ماده ۱ به صراحت و به طور مختصر، دو هدف مهم «تأمین ثبات و سلامت نظام پولی و بانکی» و همچنین «صیانت از منافع سپرده گذاران» را به عنوان اهداف اصلی ذکر کرده که جای اهداف متعدد، مبهم و بعضا متعارض پیشین را گرفته است. در ماده ۲ این لایحه، مفاهیم و اصطلاحات اصلی تشریح شده اند و با تعریف «عملیات بانکی» به عنوان «دریافت هرگونه سپرده از عموم و به کارگیری آن در قالب اعطای اعتبار و تسهیلات» توضیح داده شده که یک «موسسه اعتباری» می تواند تحت یکی از دو عنوان «بانک» یا «موسسه اعتباری غیربانکی» فعالیت کند. ماده ۳ لایحه، تاکید می کند که انجام هر نوع «عملیات بانکی» (به تشخیص بانک مرکزی) مشمول مقررات این قانون خواهد شد.

حبس برای متخلفان از قانون

فصل دوم این لایحه، «شرایط تأسیس بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی» را شرح داده و مواد ۴ تا ۱۵ را شامل می شود. بر اساس ماده ۴، انجام بدون مجوز اقدامات موضوع این قانون، شکایت بانک مرکزی و «حبس تعزیری» (گفته می شود میزان این حبس به اندازه میان مدت و احتمالا بین ۳ تا ۱۰ سال خواهد بود) را در پی خواهد داشت. ماده ۶ این لایحه، تایید و تصویب اساسنامه موسسات اعتباری را به نهادی تحت عنوان «هیات نظارت» واگذار کرده و ماده ۱۱ نیز می گوید دولت ها و اشخاص حقوقی دولتی خارجی، نمی توانند سهام موسسات اعتباری داخلی را در اختیار داشته باشند. اشخاص حقوقی فعال در عملیات بانکی ملزم می شوند که ظرف یک سال، اساسنامه موسسه خود را با این قانون تطبیق داده و سرمایه اولیه خود را نیز با مبلغ تعیین شده از سوی هیات نظارت تطبیق دهند. بر اساس ماده ۱۴، تخلف در ارائه اطلاعات و اسناد برای تاسیس موسسه، مجازات «جبران خسارت»، «حبس تعزیزی»، «جزای نقدی» و «ضبط سهام به نفع دولت» را خواهد داشت.

محدودیت سهام برای مالک واحد

در فصل سوم از این لایحه (مواد ۱۶ تا ۲۷) «نحوه تملک سهام بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی» شرح داده شده است. ماده ۱۶ این لایحه می گوید تملک سهام بانک توسط «مالک واحد» (غیر از دولت)، تا ۱۰ درصد بدون اخذ مجوز مجاز است، از ۱۰ تا ۲۰ درصد با مجوز قبلی بانک مرکزی امکان پذیر است، از ۲۰ تا ۳۳ درصد با موافقت بانک مرکزی و تصویب هیات نظارت مجاز است و از ۳۳ تا ۵۱ درصد، نیاز به تصویب بانک مرکزی و هیات وزیران دارد. تملک بیش از ۵۱ درصد سهام توسط مالک واحد، به هر ترتیبی «ممنوع» عنوان شده است. بر اساس تبصره یک این ماده، «مالک واحد به شخص حقیقی یا حقوقی به طور مستقل یا به بیش از یک شخص حقیقی یا حقوقی اطلاق می شود که دارای روابط مالی، خویشاوندی (سببی یا نسبی)، مالکیتی (به طور مستقیم یا غیرمستقیم)، نیابتی یا مدیریتی با یکدیگر هستند». در صورتی که فردی به موجب ارث دارای سهامی بیش از حد مجاز باشد، تا ۶ ماه باید آن را اصلاح کند و اگر قبل از تصویب قانون نیز دارای سهامی بیش از حد مجاز باشد، برای اصلاح یک سال فرصت خواهد داشت. در صورتی که یک مالک واحد با اطلاعات یا اسناد اشتباه مجوز سهام ذیل این فصل را اخذ کند، به حبس تعزیزی و مجازات نقدی محکوم می شود و سهام مازاد نیز، توسط بانک مرکزی از طریق بورس به فروش می رسد.

تعیین حقوق ها از سوی هیات مدیره

فصل چهارم (مواد ۲۷ تا ۳۹) از لایحه جدید بانکداری، «ساختار بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی» را شرح داده و مسوولیت «سیاست گذاری، مدیریت ریسک، نظارت و اداره کلیه امور بانک» را بر عهده یک هیات مدیره ۵، ۷ یا ۹ نفره گذاشته که از سوی مجمع عمومی انتخاب می شود. اعضای هیات مدیره نماینده سهام عدالت نیز به پیشنهاد وزیر اقتصاد و تصویب مجمع عمومی انتخاب می شوند. اعضای هیات مدیره باید فاقد مسوولیت اجرایی در بانک، دارای تخصص کافی (دوسوم از آنها) و دارای حداقل ۱۰ سال سابقه کار مالی باشند. هیات مدیره، «مدیرعامل» بانک را انتخاب می کند و او نیز «قائم مقام» و یک یا چند نفر «معاون» را انتخاب می کند که «هیات عامل» بانک را تشکیل می دهند. وظایف ، مدت تصدی و حق الزحمه (حقوق و دستمزد) هیات عامل از سوی هیات مدیره تعیین می شود. صلاحیت همه این افراد باید به تایید بانک مرکزی برسد.

حد و حدود فعالیت بانکی

فصل پنجم (مواد ۴۰ تا ۷۲) از این لایحه نیز «شرایط و نحوه فعالیت بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی» را شرح داده است. در ابتدای این فصل آمده که موسسات مشمول قانون، می توانند علاوه بر «عملیات بانکی» امور ۱۳ گانه ای را نیز تحت مقررات اجرا کنند و در ادامه، مقررات ناظر بر عملیات معمول بانکی مثل سپرده و تسهیلات تشریح شده است. یکی از تبصره های ذیل مواد این فصل تصریح می کند که «قبول سپرده جاری صرفا توسط بانک ها مجاز است». همچنین بانک ها و موسسات فقط ملزم به دادن تعهد بازپرداخت برای «اصل» وجوه سه نوع از سپرده ها (جاری، قرض الحسنه و پس انداز) هستند و برای سپرده های «سرمایه گذاری»، اختیار تعهددادن با خودشان است. وجوه سپرده های قرض الحسنه پس از کسر هزینه های مربوطه، صرفا صرف تسهیلات قرض الحسنه می شود. در ادامه، به بانک ها برای فعالیت هایی به شکل واگذاری اموال در قالب اجاره به شرط تملیک، پیش خرید محصول (سلف)، تنزیل (خرید دین)، مشارکت در سرمایه یا منابع بخش های مختلف اعطای سرمایه لازم بازرگانی به شکل مضاربه، سفارش محصول با قرارداد ساخت (استصناع و سپس واگذاری آن، تملک و فروش اموال و خدمات با عقد مرابحه، اعتبار اسنادی و ضمانت های بانکی، ضوابط و مقرراتی اعلام شده است. یکی از مواد این فصل تصریح می کند که بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند بر اساس مقرراتی که با پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیات نظارت می رسد، نسبت به اعتبارسنجی مشتریان اقدام کنند. بر اساس یکی از مواد دیگر این فصل، بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند اطلاعات مربوط به صورت های مالی، مدیریت ریسک، حاکمیت شرکتی، کنترل داخلی و همچنین گزارش عملکرد هیات مدیره و رویدادهای با اهمیت طی هر دوره را مطابق دستورالعملی که با پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب هیات نظارت می رسد، برای عموم منتشر کنند. این لایحه بانک ها را از فعالیت هایی مثل «معاملات اموال منقول و غیرمنقول (اعم از مادی و غیرمادی) مگر به منظور اعطای تسهیلات»، «خرید سهام و مشارکت در سرمایه یا خرید اوراق بهادار خارج از ضوابط بانک مرکزی»، «اعطای تسهیلات و اعتبار به اعضای ارکان، مدیران، ناظران و بازرسان بانک مرکزی خارج از مقررات هیات نظارت» و «انتشار اوراق دیداری در وجه حامل» منع کرده است.

همچنین تسهیلات به اشخاص مرتبط با موسسات اعتباری، برای یک شخص نباید بیش از ۵ درصد سرمایه نظارتی و برای مجموع اشخاص هم نباید بیش از ۲۵ درصد از این سرمایه باشد. تسهیلات به یک ذی نفع واحد که از ۱۰ درصد سرمایه نظارتی بانک بیشتر باشد، به عنوان «تسهیلات و تعهدات کلان» دسته بندی شده و به بانک مرکزی گزارش می شود و مجموعا این نوع تسهیلات نباید بیش از ۵ برابر سرمایه نظارتی بانک باشند. یکی از نکات جالب این فصل، اجازه به بانک مرکزی برای تاسیس «کانون بانک ها» است که همه بانک ها الزاما در آن عضو هستند و زیر نظر بانک مرکزی فعالیت می کند.

نظارت و مجازات متخلفان بانکی

در فصل ششم (ماده ۷۳ تا ۸۴) این لایحه، به چگونگی «نظارت» پرداخته شده و آن را به صورت «نظارت یکپارچه» تعریف کرده و می گوید به نحوی است که علاوه بر ارزیابی ریسک فعالیت موسسه اعتباری، ریسک ناشی از فعالیت واحدهای تابعه و وابسته به موسسه اعتباری نیز مورد نظارت و ارزیابی قرار می گیرد. همچنین ضوابطی را برای گزارش های نظارتی، چگونگی رعایت مقررات احتیاطی، نظام مناسب و کارآمد کنترل های داخلی و حاکمیت شرکتی، نظام جامعی از مدیریت ریسک، مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم مشخص کرده است. همچنین بانک مرکزی می تواند با مقامات نظارت بانکی سایر کشورها به همکاری و تبادل اطلاعات بانکی بپردازد. این لایحه در ادامه به دسته بندی تخلفات بانکی پرداخته و اقدامات نظارتی و بازدارنده در مقابل این تخلفات را ذکر کرده است.

در فصل هفتم (ماده ۸۵ تا ۱۰۰) نیز به «مقررات انتظامی» پرداخته و گفته شده است که «به منظور رسیدگی به تخلفات انتظامی بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی، هیات هایی تحت عنوان هیات های رسیدگی به تخلفات انتظامی» در بانک مرکزی تشکیل می شود. هیات های مزبور شامل هیات بدوی و هیات تجدیدنظر هستند که مواد این فصل، به تشریح ساختار و وظایف و اختیارات این هیات ها پرداخته است. در ادامه این فصل پس از تشریح برخی از موارد تخلفات، مجازات های انتظامی در مقابل این تخلفات را نیز تشریح کرده است.

بازسازی و ورشکستگی

فصل هشتم (ماده ۱۰۱ تا ۱۱۷) از این لایحه، به تشریح «صندوق ضمانت سپرده ها» پرداخته و با بیان اینکه عضویت بانک ها و موسسات در این صندوق الزامی است، مقرراتی برای آن ذکر کرده است. بر اساس مواد این بخش، در صورت توقف یا ورشکستگی موسسه اعتباری به تشخیص بانک مرکزی، صندوق موظف است حداکثر ظرف مدت ۹۰ روز پس از اعلام بانک مرکزی، نسبت به تادیه مانده سپرده های سپرده گذاران موسسه اعتباری ذی ربط تا سقف تضمین شده، به صورت پرداخت نقدی یا ایجاد سپرده ای به همان میزان و شرایط در موسسه اعتباری دیگر برای سپرده گذار، اقدام کند. همچنین موسسه اعتباری موظف است آمار، اطلاعات و گزارش های مورد نیاز صندوق را در چارچوب وظایفی که به موجب این قانون برعهده صندوق گذاشته شده است به صندوق ارائه کند.

در فصل نهم از این لایحه، چگونگی «توقف، بازسازی، ورشکستگی، انحلال و تصفیه» تشریح شده است و سه نمونه انحلال شامل «انحلال اختیاری»، «انحلال موسسه اعتباری توسط بانک مرکزی» و «انحلال در اثر ورشکستگی» ذکر شده است. یکی از مهم ترین نکات این فصل، ماده ای است که می گوید: «در مواردی که برای بانک مرکزی مشخص شود موسسه اعتباری در معرض توقف قرار گرفته یا متوقف شده است، باید درخصوص اتخاذ و نحوه انجام یکی از موارد «بازسازی» یا «ورشکستگی و تصفیه» تصمیم گیری کند. بر اساس این قانون (در صورت تصویب نهایی)، بازسازی موسسه اعتباری از طریق مواردی مثل «ادغام و تملک»، «خرید و پذیرش» و «ترمیم» قابل انجام است. بر اساس این لایحه، «کلیه اختیارات موسسه اعتباری در حال بازسازی برای مدت بازسازی که در هر حال بیش از ۳ سال نخواهد بود توسط بانک مرکزی یا نماینده آن اعمال خواهد شد». بر این اساس، «خرید و پذیرش عبارت است از اینکه موسسه اعتباری داوطلب مورد تایید بانک مرکزی ضمن تملک کلیه دارایی های موسسه اعتباری مشکل دار، پرداخت کلیه تعهدات آن را بر عهده گیرد. به محض انجام واگذاری های مذکور، موسسه اعتباری مشکل دار منحل می شود. تسویه دارایی ها و بدهی های مشکل دار بر عهده موسسه اعتباری خریدار خواهد بود». در روش «ترمیم» نیز «دارایی های موسسه اعتباری به دو بخش باکیفیت و بی کیفیت تفکیک شده و بخش بی کیفیت تعیین تکلیف می شود. بخش باکیفیت در قالب موسسه اعتباری قبلی یا موسسه اعتباری جدید به فعالیت خود ادامه می دهد». این لایحه در ادامه ضوابط دقیق و تفصیلی را برای چگونگی ورشکستگی بانک ها و موسسات مشخص کرده است: «با صدور حکم ورشکستگی که طی آن مدیر منصوب از جانب بانک مرکزی به عنوان مدیر تصفیه معین می شود، موسسه اعتباری از انجام هرگونه عملیات بانکی و مالی جز آنچه برای تصفیه ضرورت دارد، ممنوع می شود».

لایحه قانون بانک مرکزی

لایحه دوم تحول بانکی به قوانین مرتبط با فعالیت بانک مرکزی پرداخته است. قسمت اول این لایحه به تعاریف پرداخته و قسمت دوم نیز به عنوان «پول» اختصاص یافته است. بر اساس بندهای این بخش، «واحد پول ایران «ریال» و برابر صد دینار است» و «برابری پول های خارجی نسبت به ریال در چارچوب نظام ارزی کشور توسط بانک مرکزی تعیین و اعلام می شود». این لایحه مقررات ناظر بر پول کشور را مشخص کرده و برخی از قوانین قبلی که ناظر بر تعیین برابری ریال با طلا یا مثل آن بود را تغییر می دهد. بر اساس ماده ۶ این لایحه، «بانک مرکزی باید برابر صددرصد اسکناس های منتشر شده همواره دارایی هایی به شکل «طلا و ارز» (حداقل ۲۵ درصد) یا «اسناد و اوراق بهادار» به عنوان پشتوانه، در اختیار داشته باشد».

در قسمت سوم این لایحه که به «بانک مرکزی» می پردازد، آمده است که «بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل است و در مواردی که در این قانون پیش بینی نشده است، تابع قوانین و مقررات مربوط به شرکتهای سهامی است». به نظر می رسد با این تعریف، تلاش شده است که بانک مرکزی کمتر «دولتی» و بیشتر به یک «نهاد عمومی» در کنار دولت و درون آن، نزدیک شود. به خصوص در بند بعدی که تصریح می کند: «بانک مرکزی، مشمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانه ها و شرکت های دولتی و موسسات دولتی و وابسته به دولت نیست». همچنین، سرمایه بانک مرکزی از ۵۰ میلیارد ریال قبلی به ۴۳ هزار و ۴۰۰ میلیارد ریال افزایش یافته و تصریح شده است که مرکز اصلی بانک مرکزی در تهران است. بانک مرکزی می تواند در هر محل، شعبه و دفتر نمایندگی دایر کند و به هر یک از بانک های کشور نمایندگی بدهد.

در ماده ۱۱ این لایحه، چهار ماموریت و هدف شامل «تنظیم سیاست های پولی در جهت تامین اهداف اقتصاد کلان»، «حفظ ارزش پول و ثبات قیمت ها به عنوان هدف اصلی»، «حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی» و «توازن بخش خارجی اقتصاد، کمک به رشد اقتصادی و اشتغال و تسهیل مبادلات بازرگانی و پولی» برای بانک مرکزی ذکر شده است که البته در بین آنها، اولویت با «ثبات قیمت ها» عنوان شده است. در مواد بعدی، از سه زاویه مسوولیت های بانک مرکزی، وظایفی برای آن ذکر شده است. نخست؛ بانک مرکزی به عنوان «تنظیم کننده نظام پولی و اعتباری» (۸ وظیفه)، دوم؛ بانک مرکزی به عنوان متولی «توسعه و تسهیل مبادلات پولی» (۳ وظیفه) و سوم؛ بانک مرکزی به عنوان «بانکدار دولت» (۵ وظیفه). در ادامه به اختیارات بانک مرکزی پرداخته شده و موارد ۱۴ گانه ای برای آن درج شده است. در ماده ۱۶ این لایحه نیز، برای حسن اجرای نظام پولی، محدوده ۲۲ گانه ای از مداخلات پولی و بانکی برای بانک مرکزی دیده شده است.

در فصل بعدی، لایحه پیشنهادی به ارکان بانک مرکزی شامل «مجمع عمومی»، «رئیس کل بانک مرکزی»، «هیات سیاست گذاری»، «هیات نظارت»، «هیات عامل»، «هیات نظارت اندوخته اسکناس» و «هیات نظار» پرداخته و وظایف آنها تشریح شده است. در بخش دوم این فصل (ماده ۲۰)، شرایط ریاست کلی بانک مرکزی آمده و به مواردی مثل «کفایت علمی» (داشتن مدرک دکتری در یکی از رشته های اقتصادی، پولی و مالی) و «کفایت تجربی» اشاره شده که برای قائم مقام بانک مرکزی نیز صادق است. این لایحه که تا آذرماه سال گذشته تدوین شده بود، به حقوق و دستمزد مسوولان بانک مرکزی نیز پرداخته است و می گوید: «حقوق و مزایای رئیس کل و قائم مقام رئیس کل از طرف مجمع عمومی بانک مرکزی تعیین و از بودجه بانک پرداخت می شود»، همچنین «حقوق و مزایای معاونان بانک به پیشنهاد رئیس کل و تصویب مجمع عمومی بانک مرکزی تعیین و از بودجه بانک پرداخت می شود». همچنین «رئیس کل، قائم مقام رئیس کل و معاونان بانک در دوران تصدی خود نمی توانند در سازمان های دولتی یا غیردولتی سمتی دارا باشند». علاوه بر این، «قبول سمت های غیرموظف فقط در موسسات خیریه و اجتماعی و تدریس در دانشگاه ها یا موسسات آموزش عالی، در مورد رئیس کل و قائم مقام رئیس کل با تصویب مجمع عمومی بانک مرکزی و در مورد معاونان بانک با موافقت رئیس کل بانک مرکزی، ممکن خواهد بود». نکته جالب در این زمینه، به ترکیب ۱۰ نفره اعضای «هیات سیاست گذاری» بازمی گردد که «دبیر کل کانون بانک ها» و «رئیس اتاق بازرگانی ایران» نیز در آن عضویت دارند. «هیات نظارت» نیز از هفت نفر تشکیل می شود که مجددا دبیرکل کانون بانک ها یکی از اعضای ثابت آن است و نشان دهنده نقش مهمی است که برای این تشکل جدید بانکی، طراحی شده است.