بودجه سندی برای چانه‌زنی نیست
مسعود دنیلی در گفتگو با آرمان می گوید: «قاعدتا بودجه ما اکنون انقباضی نیست، چون اکنون ما در شرایط رونق قرار نداریم که بخواهیم برای جلوگیری از شتاب گرفتن بیشتر تقاضا رفتار انقباضی داشته باشیم و ترمز اقتصاد را بکشیم. ما اکنون شرایطی را داریم که عملا همان بودجه ریاضتی است، حالا هر عنوانی که می خواهیم برایش بگذاریم، اما بالاخره در مجموع معنای آن، این است که ما امکان ارائه خدمات اصلی را به آن میزانی که در گذشته بوده، نداریم.» وی از عملیاتی نبودن بودجه در اقتصاد ایران انتقاد می کند و در مورد نرخ ارز در بودجه نیز متذکر می شود: «ضمن اینکه واقعا لازم است سیاست های سخت گیرانه ای اعمال شود تا از رشد زیاد تقاضا در بازار ارز احتراز شود که نرخ ارز بالاتر نرود اما وجود نرخ های ارز چندگانه هم جای فساد و نبود شفافیت را در اقتصاد زیاد می کند.» توصیه این اقتصاددان، این است که چون به صورت موردی نمی توان مشکلات اقتصادی را حل کرد، باید ابتدا تصویر کلی از اقتصاد سال ۹۲ ارائه شود و آنگاه در مورد بودجه تصمیم گیری شود. نیلی همچنان تاکید می کند: باید بودجه را از یک سندی که بر روی آن مکررا چانه زنی می کنند و هرکسی برای افزایش سهم خود تلاش می کند به یکی از ابزارهای سیاست گذاری برای شرایط واقعا خیلی خاصی که در آن قرار داریم تبدیل کرد. متن کامل این گفت وگو را می خوانید:
آقای دکتر، با توجه به تورم ۲۷ درصدی و کاهش درآمدهای نفتی ایران فکر می کنید برای سال آینده، اقتصاد ایران به چگونه بودجه ای نیازمند است؟ در واقع بودجه سال آینده انبساطی یا انقباضی باید باشد؟
بودجه در کارکرد خودش سه نقش متفاوت ایفا می کند که براساس این سه کارکرد، آن را مورد ارزیابی قرار می دهند. یک نقش طبیعی بودجه این است که منابع مالی را فراهم می کند تا دولت به وظایف اصلی خود بپردازد و اگر دانشگاه مثلا خدمات آموزشی ارائه می کند لازمه آن در اختیار داشتن منابع مالی است. در نتیجه بودجه مشخص می کند که دولت در تامین امنیت، سلامت، آموزش و فعالیت های دیگر چه اولویت هایی دارد. بدنه اصلی بودجه را همین بخش تشکیل می دهد. وظیفه دوم این است که در کنار آن خدمات عمومی که دولت ارائه می کند، یک سری اهداف بازتوزیعی و حمایتی را هم دنبال می کند، یعنی ممکن است به اقشاری از کم درآمدها یارانه ای بدهد که به آن پرداخت های انتقالی می گویند. وظیفه و کارکرد سوم بودجه این است که اقتصاد کلان را از طرف تقاضا در کوتاه مدت تنظیم و ثبات اقتصاد کلان را فراهم کند.
به این معنی که اگر مثلا اقتصاد در شرایط رکود قرار داشته باشد و این رکود چون در کشورهای پیشرفته از سمت تقاضا شکل می گیرد دولت به عنوان یک متقاضی فعال وارد بازار می شود و اگر اقتصاد در شرایط رکود باشد بودجه انبساطی اجرا می کند، به این معنا که بیشتر خرج می کند تا تقاضایی ایجاد شود که یک تعادلی در اقتصاد به وجود آید و اقتصاد از رکود خارج شود. نقطه مقابل آن هم این است که اگر اقتصاد در شرایط رونق باشد و فشار زیادی بر شتاب اقتصادی باشد که ممکن است تورم در اقتصاد ایجاد شود دولت انقباضی رفتار می کند.
شرایط رشد اقتصادی بالا هم برای حالت دوم است؟
بله، برای زمانی است که اقتصاد در رونق باشد منتها چون بودجه در افق یک ساله در نظر گرفته می شود طبیعتا نگاه بودجه کوتاه مدت است وگرنه هر دولتی مایل است که رشد اقتصادی زیاد باشد، منتها اگر این به معنی شتاب گرفتن تورم باشد یک میزانی تقاضا از طرف بودجه مهار می شود. بنابراین مفهوم بودجه انقباضی و انبساطی برای این کارکرد سوم است که موضوعیت پیدا می کند، وگرنه انقباض و انبساط در خدمات عمومی دولت بی معناست. اما حوزه هایی از فعالیت های دولت است که بودجه آنها می تواند نوسان داشته باشد، مثلا پروژه های سرمایه گذاری از این دست حوزه ها هستند. در مورد کارکرد سوم که کارکرد ثبات ساز بودجه دولت است، دولت ها اصطلاح بودجه انبساطی و انقباضی را به کار می برند که منعکس کننده یک طور سیاست فعال دولت نسبت به محیط اقتصاد کلان است. اما گاهی مانند بودجه یونان، می گویند بودجه ریاضتی است. وقتی می گویند بودجه ریاضتی است یعنی اینکه دولت «مجبور شده» که سطح خدمات عمومی خود را کاهش دهد.
در واقع یک اتفاق دیگری در آنجا رخ داده است. بودجه یونان اگر اکنون کاهش یافته، به این دلیل نیست که اقتصاد آن در حال رشد است و می خواهند رشد آن را کنترل کنند، بلکه از سر ناچاری است. ریاضتی بودن بودجه یونان مثلا در سال ۲۰۱۳ به معنای آن است که نه تنها دولت در ارائه خدمات اصلی و یارانه هایش کاهشی باید رفتار کند بلکه به وسیله انتخاب این صفت برای بودجه سال آینده دارد به مردم می گوید که سال ۲۰۱۳ شرایط سختی است و کمتر می تواند به مردم خدمات بدهد. در واقع وقتی دولت یونان اعلام می کند که مردم آمادگی مواجه شدن با شرایط سخت را داشته باشند یک طور ایفای مسئولیت حرفه ای دولت است که صادقانه می گوید بودجه، ریاضتی است. بنابراین نارسایی که ممکن است از طرف دولت گریبان مردم را بگیرد را اعلام می کند. حالا ما چنین ادبیاتی را در کشور خود نداریم که شفاف بیان کنیم بودجه ما انبساطی یا انقباضی یا ریاضتی است، در حالی که این شرایط فرصتی است که تنظیم کنندگان بودجه وضعیت را با مردم در میان بگذارند. این کار عملا مردم را در تامین شرایط واقعی اقتصادی که با آن مواجه خواهند بود، کمک می کند.
از آنجایی که سهم نفت در بودجه ما در سال های اخیر رو به افزایش بوده، بنابراین حجم زیادی از خدماتی که دولت به جامعه ارائه می کرد، وابسته به تحقق میزان بالایی از درآمدهای نفتی شده است. در سال های دهه ۷۰ یا اوایل دهه ۸۰ میزان درآمدهای نفتی که وارد اقتصاد ما می شد ۲۰ تا ۲۵ میلیارد دلار بود اما وقتی یک دفعه این درآمدها افزایش قابل توجهی پیدا کرد و به مثلا تا ۸۰ میلیارد دلار هم رسید، بخش عمده ای از آن وارد بودجه شد و تعهداتی که دولت در قبال جامعه اعم از هزینه های جاری یا پروژه های عمرانی داشت، منوط به تحقق مثلا ۸۰ میلیارد دلار درآمدهای نفتی شد، حال که درآمدهای نفتی کاهش یافته، اینجا دو سوال مطرح می شود؛ یکی این که دولت چه کارهایی می تواند انجام دهد که با افزایش درآمدهای دیگر حداقل خسارت به جامعه وارد شود و دیگر اینکه چقدر کاهش هزینه ها اجتناب ناپذیر است؟ باید دید کارهایی که دولت می تواند منابع مالی آنها را تعدیل کند چه اقداماتی هستند و اینها را به مردم بگوید و اطلاع رسانی شفافی به جامعه صورت بگیرد. همین جا لازم است این نکته را توضیح دهم که حساب ذخیره ارزی یکی از اهداف مهمی را که دنبال می کرد حفظ ثبات در خدمات رسانی دولت بود تا مانع از این شود که با نوسانات درآمدهای نفتی خدمات رسانی دولت هم دچار نوسان شود.
در مورد انبساطی یا انقباضی یا ریاضتی بودن بودجه فکر می کنید اقتصاد ایران به کدام سمت باید برود؟
قاعدتا بودجه ما اکنون انقباضی نیست، چون اکنون ما در شرایط رونق قرار نداریم که بخواهیم برای جلوگیری از شتاب گرفتن بیشتر تقاضا رفتار انقباضی داشته باشیم و ترمز اقتصاد را بکشیم. ما اکنون شرایطی را داریم که عملا همان بودجه ریاضتی است، حالا هر عنوانی که می خواهیم برایش بگذاریم، اما بالاخره در مجموع معنای آن، این است که ما امکان ارائه خدمات اصلی را به آن میزانی که در گذشته بوده، نداریم. بنابراین همان بودجه ریاضتی می شود.
بخش عمده درآمدهای اقتصاد ما درآمدهای نفتی یا مالیات است. با توجه به کاهش درآمدهای نفتی، به نظر شما امکان افزایش مالیات ها برای سال آینده وجود دارد؟
باید دید منظور از افزایش مالیات چیست؟ چون بالاخره در شرایطی که اقتصاد در رکود است، فشار مالیاتی دوباره آن رکود را تعمیق و مشکل را برای سال بعد تشدید می کند، بنابراین خیلی دشوار است که دولت از آن جاهایی که مالیات می گرفت، فشار مالیاتی را بیشتر کند و آن امکان پذیر نیست، اما اگر دولت بخواهد تلاش مالیاتی خود را بیشتر و پایه مالیاتی را افزایش دهد، یعنی از آن جاهایی که مالیات دریافت نمی کرده بتواند مالیات بگیرد، آن می تواند اثربخش باشد، منتها در مجموع در کوتاه مدت شاید خیلی نتوان به مالیات دل بست. چون اقتصاد ما شرایط مساعدی برای فشار مالیاتی ندارد و نظام جمع آوری مالیات ما خیلی کارآمد نیست، ممکن است این کار باعث اختلال در اقتصاد و کندشدن رشد اقتصادی شود. در نتیجه شاید بهتر باشد دولت دنبال درآمدهای دیگری باشد.
می توانید مصداقی ذکر کنید که دولت دنبال چه درآمدهای دیگری می تواند باشد؟
موضوعی که قاعدتا مورد بحث خواهد بود بحث نرخ ارز در بودجه است. بالاخره وقتی درآمدهای نفتی کاهش یافته و ما هم متاسفانه یک نظام چندگانه نرخ ارز شامل نرخ آزاد، مبادله ای و مرجع داریم، قاعدتا این شرایط مقداری دست دولت را باز می کند که نرخ ارز را طوری تعیین کند که کسری بودجه خود را کاهش دهد. این اقدام در جهت واقعی تر کردن قیمت ها هم خواهد بود.
البته به نظر می رسد در این شرایط، این رفتار دولت هم منطقی به نظر برسد.
بله دیگر، چون کمبود ایجاد شده است، این کمبود خودش علامت می دهد که این چنین تصمیماتی اتخاذ شود. یعنی دولت ناچار است نرخ ارزی را که برای بودجه می گذارد، نزدیک تر به بازار باشد.
پس می توان پیش بینی کرد که نرخ ارز در بودجه سال آینده رشد چشمگیری خواهد داشت؟
قاعدتا یا دولت باید خیلی کاهش هزینه بدهد که در خیلی از جاها شاید امکان پذیر نباشد یا اینکه تعدیلی در نرخ ارز به وجود آید.
به جز بحث نرخ ارز، چه درآمدهای دیگری می توان برای دولت متصور شد؟ مثلا واگذاری دارایی ها می تواند باشد؟
در مورد واگذاری دارایی ها طی چند سال گذشته نظرات مختلفی بیان شده است و از سوی دیگر اینکه در شرایط اقتصادی سال ۹۲ تا چه اندازه خصوصی سازی موضوعیت داشته باشد محل سوال جدی است. اکنون شرایط اقتصادی ما شرایط ویژه ای است و در شرایط عادی نیستیم که به مواردی مانند خصوصی سازی ها بتوانیم دل ببندیم که بتواند برای کسری بودجه دولت مفید واقع شود. علاوه بر این، واگذاری درآمدها یک باره هستند و یک بار اتفاق می افتند، فرض کنید در سال ۹۲ یک سری دارایی ها را واگذار کردید اما آن وقت در سال ۹۳ چه خواهید کرد؟
در مجموع چندان نمی توان روی افزایش درآمدهای غیرنفتی هم حساب کرد؟
باید دید در مورد نرخ ارز رویکرد دولت چه می خواهد باشد؟ توجه کنید که هرچه نرخ های چندگانه ارز در بودجه سال ۹۲ بیشتر باشد عدم شفافیت و عدم انضباط مالی هم بیشتر می شود. بنابراین ضمن اینکه واقعا لازم است سیاست های سخت گیرانه ای اعمال شود تا از رشد زیاد تقاضا در اقتصاد احتراز شود که نرخ ارز بالاتر نرود اما وجود نرخ های ارز چندگانه هم جای فساد و نبود شفافیت را در اقتصاد زیاد می کند.
البته اخیرا طرحی را در مجلس داشتیم که کسانی که در سامانه مربوطه ارز خود را ثبت نکنند و در بازار غیررسمی معامله کنند مفسد فی الارض خواهند بود.
برخوردهای امنیتی با مسائل اقتصادی نشان داده که کارایی ندارند.
این درست است اما شاید بتوان گفت که این اقدام در مسیر تک نرخی شدن ارز و برچیده شدن بازار غیررسمی باشد.
بازار غیررسمی در صورتی برچیده می شود که قیمت، قیمت واقعی باشد. اگر قیمت واقعی نباشد که نمی توان بازارغیررسمی را حذف کرد.
حالا به نظر شما می توان قیمت واقعی نرخ ارز را در بودجه سال آینده پیش بینی کرد؟
ببینید دولت فعلا می تواند کاری کند که از این چند نرخی حداقل به سمت دو نرخی حرکت شود.
مثلا نرخ مبادله ای را حذف کند؟
بله. بالاخره باید یک کاری کرد که از این شرایط نامنضبط مالی که داریم فاصله بگیریم. نرخ بازار آزاد را که نمی توان حذف کرد، اگر می شد که اصلا نبود. وقتی وجود دارد یعنی قابل حذف نیست. حالا وقتی خود دولت دو نرخ را در نظر می گیرد، کالاهایی که قرار بوده با نرخ مرجع وارد شوند امکان دارد در عمل ببینیم مردم در تهیه آنها با مشکلاتی مواجه هستند. مثلا در مورد دارو اگر کسی قرار است دارویی وارد کند باید با هر ارزی که می تواند واردات انجام دهد اما در عمل می بینیم به هرچه که اولویت می دهند کمتر ارز می رسد. این نشان می دهد هدفگذار به هدف خود نرسیده است.
شما اشاره ای کردید که در شرایط رکود، بودجه را انبساطی تدوین می کنند، این که ما در این شرایط رکود نتوانیم بودجه ای انبساطی داشته باشیم، چه تبعاتی خواهد داشت و وضعیت تورم چه خواهد شد؟
ببینید اکنون رکودی که ما داریم ناشی از تقاضا نیست، اگر مثل کشورهای پیشرفته رکودی ناشی از تقاضا داشتیم، آن وقت دولت می توانست با بیشتر خرج کردن کمک به رشد تقاضا کند. رکودی که اکنون اقتصاد ما دارد از سمت عرضه است، نه تقاضا. در این شرایط اگر به عواملی که تقاضا را بیشتر می کنند، عامل های دیگری را اضافه کنیم فقط این رکود به رکود تورمی تبدیل می شود. علت این رکود تورمی هم که ما داریم این است که سمت رکود آن به سمت عرضه مربوط می شود و تورم آن هم از سمت تقاضا است. از آنجایی که رشد زیاد حجم پول در اقتصاد ما تقاضا را بیشتر می کند، از طرف دیگر محدودیت های بین المللی هم عرضه را تحت فشار گذاشته، برآیند آن، رکود تورمی شده است. حالا اگر ما به عوامل اصلی شکل دهنده رکود توجه نکنیم و بخواهیم همان کاری را انجام دهیم که کشورهای پیشرفته می کنند، در دام رکود تورمی خواهیم افتاد. به همین دلیل مهم این است که ما ماهیت رکود خودمان را بشناسیم و بعد سیاست مناسب با آن را انتخاب کنیم.
در واقع دولت باید بیشتر به سمت تولید توجه کند؟
یعنی بودجه باید متوازن باشد که مجبور نباشیم از طریق رشد حجم پول، بودجه خود را تامین کنیم. یعنی تامین پولی بودجه دولت اتفاق نیفتد.
منظور شما استقراض از نهادهای دیگر است؟
استقراض از بانک مرکزی نباید صورت بگیرد. اگر این را مبنا قرار دهیم طبیعتا آن وقت سطح خدماتی که دولت می تواند ارائه کند از درآمدهای آن در می آید. آن موقع معلوم می شود حجم خدماتی که دولت می تواند به جامعه ارائه کند چقدر است. هرچقدر هم که در بخشی این خدمات کم شد، باید شرایطی را مهیا کند که بخش غیردولتی بتواند در آن زمینه ها عمل کند.
به نظر می رسد با این کار و کاهش خدمات دولتی و به خصوص رشد میزان مالیات، دوباره شرایط برای بخش تولید سخت تر شود.
اگر دولت در این شرایط بهبود محیط کسب و کار و آزادی عمل بنگاه های اقتصادی را از نظر قیمت گذاری لحاظ کند، به تعدیل این شرایط کمک می کند اما اگر برعکس، فشار روی بنگاه ها از نظر قیمت گذاری بیشتر شود آن وقت این باعث می شود که رکود شدیدتر شود.
فکر می کنید در شرایط این چنینی فضا برای آزادسازی قیمت ها فراهم است؟
اکنون ما در شرایط خیلی دشواری قرار گرفته ایم. اشکال اصلی وضعیتی که ما در آن قرار داریم این است که به صورت موردی نمی توان مشکلات را حل کرد. باید مجموع مسائل مختلف کشور را کنار هم دید. اشکال بزرگی که ما اکنون با آن مواجه هستیم این است که در مورد هر بخش از اقتصاد، یک سیاستی را اتخاذ می کنیم. مثلا جدای از بحث هدفمندسازی یارانه ها، قرار است به مردم پولی داده شود که باید دید این پول از کجا می خواهد تامین شود؟ اگر این پول به مردم داده شود و بعد از آن تورمی ایجاد شود و بخشی از اثر آن را جبران کند که فایده ای ندارد. باید دید تصویر کلی اقتصاد سال ۹۲ چیست و آن وقت تصمیم گیری کنیم. اینکه برای هرکدام از مجموعه های اقتصادی یک تصمیمی بگیریم طبیعتا می تواند وضع را نامناسب تر کند.
از نظر شما این تصمیم گیری کلی چه ویژگی هایی باید داشته باشد؟
اگر بخواهیم بدانیم شکل مطلوب کار چیست باید قبل از بودجه سال ۹۲، دولت برنامه سال ۹۲ را ارائه کند. یعنی اقتصاد کلان سال ۹۲ را ببیند و بعد بگوید که بودجه سال ۹۲ در کجا قرار می گیرد. اگر در برنامه ای سیاست های پولی و تجاری و در کنار آن، سیاست های بودجه ای سال ۹۲ دیده شود، می توان دید که دشواری های سال ۹۲ کجاها کمتر می شود. یا در مورد یارانه ها و هر میزان دیگری که می خواهند بدهند باید همه اینها در یک بسته سیاست های اقتصادی در نظر گرفته شوند که بودجه هم جزئی از آن است. آن وقت طبیعتا دولت و مجلس مشاهده می کنند که چه بخشی از مسائل توسط بودجه حل می شود و می توان هم با مردم و هم با مجلس برخی از مسائل را در میان گذاشت. بنابراین بودجه را از یک سندی که بر روی آن مکررا چانه زنی می کنند و هرکسی برای افزایش سهم خود تلاش می کند به یکی از ابزارهای سیاست گذاری برای شرایط واقعا خیلی خاصی که در آن قرار داریم تبدیل می کند.
آیا ما تاکنون چنین تجربه ای را داشتیم که این چنین چیزی را ترسیم کنیم؟
ما آن زمان که برنامه سوم را تنظیم کرده بودیم قرار بر این بود که هر سال که دولت لایحه بودجه را می دهد یک تصویری هم از اقتصاد کلان سال آینده و سال های باقیمانده از برنامه ارائه کند. این اتفاق تاکنون رخ نداده است. حالا آن موقع قیمت نفت بالا بود و همه چیز با پول نفت پوشانده می شد اما اکنون چون واقعا در شرایط خاصی قرار گرفته ایم، لازم است یک همگرایی خوبی بین سیاست های مختلف اقتصادی سال ۹۲ ایجاد شود. حالا آن همگرایی می تواند سندی باشد با نام بسته سیاست های اقتصادی سال ۹۲ که بودجه، یارانه ها، قیمت انرژی و موارد دیگر در آن دیده شود. بالاخره واقعیت این است که این تصمیمات جدا از هم قرار است که اتخاذ شوند، حالا وقتی کنار هم باشند مشخص خواهند شد تراز یا عدم تراز بخشی، چه تاثیری بر بخش دیگر می گذارد.
البته مساله دیگر سال آینده این است که زمان پایان کار دولت فرا رسیده است.
بالاخره فعلا که دولت هست. دولتی که اکنون دارد بودجه را تدوین می کند می تواند کل سال را ببیند. مجلس که نمی خواهد عوض شود. بنابراین نمی توانیم سال آینده را به دو بخش تقسیم کنیم. مجلس باید تصویر اقتصاد کلان سال ۹۲ را ببیند که چیست و ببیند که بودجه در کجای آن قرار می گیرد.
در مورد هدفمندسازی یارانه ها شما پیش از این تحلیلی داشتید که به بعد از انتخابات سال آینده موکول شود اما بالاخره این موضوع را چگونه می توان در بودجه لحاظ کرد؟
آن چه که من مطرح کردم این بود که چون در شرایط قبل از انتخابات قاعدتا روی افزایش قیمت ها حساسیت زیاد است، اگر قیمت انرژی به یک میزان قابل توجهی افزایش پیدا کند، بنگاه های اقتصادی هم متناسب با آن، قیمت های خود را باید افزایش دهند، حالا اگر همزمان با این تغییر نرخ های حامل های انرژی سخت گیری هایی برای قیمت گذاری بنگاه ها اعمال شود که احتمال آن هم زیاد است، معنایش این است که هزینه های بنگاه ها بدون اینکه درآمدهای آنها افزایش یابد، رشد می کند. وقتی این اتفاق رخ دهد، بنگاه ها در معرض زیان دهی قرار می گیرند و آن وقت این عدم تعادل مالی که در بنگاه ها وجود دارد روی رابطه مالی با بانک ها انعکاس خواهد داشت و آن وقت بانک ها دچار مشکل می شوند که این برای اقتصاد خطرناک است. چرا که یا بانک مرکزی باید به آنها پول بدهد که آن وقت پایه پولی رشد می کند و تورم بیشتر می شود یا اینکه مشکل ورشکستگی بانک ها جدی خواهد شد. چون انجام این کار یک شرایط حداقلی را از نظر آزادی عمل بنگاه ها می طلبد شاید بهتر باشد یک کمی دیرتر این کار انجام شود. علاوه بر این، تغییر قیمت انرژی هم در قالب یک چارچوب باید دیده شود. وقتی ما قیمت ها را در بازاری بدون توجه به آثار آن در بازار دیگری تغییر دهیم، اثر عدم تعادل یک بازار به بازار دیگر منتقل می شود. به نظرم تصمیمی که می خواهد گرفته شود شاید بهتر باشد با یک ظرفیت کارشناسی بیشتری اتخاذ شود.
این موضوع چطور باید در بودجه لحاظ شود؟
می تواند این طور باشد که در بخش مربوط به یارانه ها، پیش بینی هایی برای نیمه دوم سال انجام شود که وقتی این پیش بینی ها برای نیمه دوم سال صورت بگیرد قاعدتا آن قسمتی از هدفمندسازی یارانه ها که تغییر می کند، بعد از اینکه برنامه اصلاح قیمت انرژی در فاز دوم هدفمندسازی به طور کامل در چارچوب سیاست های کلان اقتصاد سال ۹۲ دیده شد، بودجه هم می تواند اصلاح شود. این موضوع می تواند در شکل متمم بودجه یا اصلاحی صورت بگیرد.
پس نظر شما این است که حداقل در مقطع فعلی در مورد آن تصمیمی گرفته نشود؟
بله. شاید بهتر باشد که به دلیل این مسائل این طرح به تعویق بیفتد.
طی سال های اخیر ما در ارائه بودجه یک تاخیرهایی داشتیم. این چنین رفتاری چه تبعاتی داشته است؟
بحث آن بیشتر سیاسی است تا اقتصادی. بودجه همه ساله در زمستان توسط مجلس بررسی می شد اما طی سال های اخیر این طور نشده که به نظرم این مساله بیشتر سیاسی است.
این تاخیرها چه تبعات اقتصادی دارند؟
طبیعتا وقتی بودجه زودتر به مجلس برود مجلس وقت بیشتری را صرف آن کرده و دقیق تر بررسی می کند و از اول سال در چارچوب بودجه تصویب شده اقدام می کند.
در مورد طرح های عمرانی که شما هم اشاره کردید منابع آنها همراه با نوسان است و گاهی می توان آن را تعدیل کرد می خواهم بدانم که بالاخره چه تصمیمی در مورد طرح های عمرانی نیمه تمام که میلیاردها برای آنها هزینه شده است باید گرفت؟
این مشکل خیلی بزرگی است که بالاخره حجم بودجه عمرانی با قیمت های ثابت به شدت کاهش یافته و شاید چشم اندازی هم در میان مدت که بودجه عمرانی افزایش یابد وجود نداشته باشد. نتیجه آن، این است که بخشی از طرح های نیمه تمام همین طور باقی بمانند. حالا برای بخشی از این پروژ ه های عمرانی که نمی توان کاری کرد اما آن بخشی را که بتوان به بخش خصوصی واگذار کرد باید این کار را انجام داد. در غیر این صورت حجمی از کارهایی که انجام شده به صورت نیمه کاره فعلا رها خواهد شد. وقتی متناسب با ظرفیت های تامین منابع مالی، سرمایه گذاری صورت نگیرد تبعات آن، این است که این طرح ها نیمه کاره رها می شوند.
با توجه به تجربه چندین ساله شما در عرصه بودجه نویسی، در مجموع موانع بودجه نویسی در اقتصاد ایران را چه می دانید؟
زمانی قرار بود نظام بودجه ریزی به نظام بودجه ریزی عملیاتی تبدیل شود. بر مبنای آن تغییر، اصلاح ناقصی هم صورت گرفت که سرفصل ها تغییر کرد و مثلا تراز عملیاتی و بخش دارایی های مالی و فیزیکی تعریف شدند که اینها به لحاظ مفهومی معنای خاص خودشان را دارند. قرار بود که در ادامه کار، به بودجه ریزی عملیاتی برسیم، به این معنا که شما بتوانید تحلیل مناسبی داشته باشید که دولت با منابع خود که می خواهد خرج کند، به چه اهدافی می خواهد برسد. اشکال بزرگ در نظام بودجه ریزی ما این است که معلوم نیست این منابع برای چه هدفی قرار است خرج شوند. وقتی بودجه ریزی عملیاتی شود رابطه بین اهداف و ابزار که منابع مالی تخصیص داده می شود برقرار خواهد شد و اگر هم یک وقتی زمانی مانند اکنون که شرایط مالی دولت نامناسب می شود، آن وقت این خط زدن ها که هزینه های کدام بخش ها کم شود مبنای اصولی پیدا می کنند. اما وقتی این نباشد چانه زنی جایگزین آن می شود؛ آنچه که اکنون ما داریم مشاهده می کنیم. یعنی هر دستگاهی هرچقدر سال گذشته بودجه گرفته حالا چانه زنی می کند که چه میزان می تواند بودجه خود را افزایش دهد. در این شرایط کل ظرفیت کارشناسی و مدیریتی که در دولت و مجلس وجود دارد، صرف همین چانه زنی ها می شود. اشکال بزرگ بودجه ما این است که بودجه عملیاتی نیست و چون بودجه عملیاتی نیست شما نمی توانید بگویید که با اجرای این بودجه چه اهدافی محقق خواهد شد. بودجه عملیاتی یعنی بودجه ای که رابطه بین منابع مالی و اهدافی که قرار است محقق شود تعریف شده باشد که ما اکنون چنین چیزی نداریم. قرار بوده در نظام بودجه ریزی اصلاح شده بودجه ریزی عملیاتی داشته باشیم، به این معنا که ما مشخص کنیم با این بودجه خود به چه اهدافی می خواهیم برسیم اما این یک کار چندساله است و این کار مرحله به مرحله باید انجام شود تا اینکه بودجه به یک سند عملیاتی تبدیل شود.
این وظیفه سازمان مدیریت و برنامه بوده است؟
بله. یعنی اینکه نظام بودجه ریزی کشور برای تبدیل شدن به یک نظام بودجه ریزی عملیاتی یک فرآیند مرحله به مرحله و حساب شده ای را نیاز دارد که طی شود. آنچه که در سال ۸۱ اجرا شده بود به عنوان حلقه اولین مجموعه ای بود که در آن سال یک گام آن برداشته شد. آن زمان تعاریف جدیدی در بودجه آورده شد؛ مثلا اعلام شد درآمد نفت و درآمد مالیات از هم جدا شوند، چرا که نفت دارایی و مالیات درآمد است و اینها را نمی شود کنار هم قرار داد. بعد مالیات را کنار درآمدهای جاری و نفت را کنار هزینه های عمرانی قرار دادند. اینها مسائل منطقی بود که در بودجه ریزی دیده شد و قرار بود همین طور به سمت بودجه ریزی عملیاتی حرکت شود. آن کارها باعث می شد بگوییم اگر این بودجه اجرا شود شما به چه اهدافی می رسید اما چون این چنین چیزی نداریم باعث می شود که اگر درآمد بودجه کم شود ما نتوانیم براساس اولویت اهداف، مخارج خود را کم کنیم. در این چنین موقعیتی فقط قدرت چانه زنی و ارتباطات تاثیر دارد. به همین دلیل چه در مجلس و چه در دولت وقتی تخصیص منابع صورت می گیرد، لزوما به معنای تخصیص بهینه منابع نیست بلکه براساس این است که چه کسی توانسته منابع را به سمت خودش جذب کند یا اکنون که شرایط سخت تخصیص بودجه است اینکه چه هزینه هایی کم شود خیلی تعیین کننده است، اما دوباره باید اشاره کنم که معیار تعیین کننده چانه زنی هاست. در حالی که آن بودجه ریزی عملیاتی نمی گویم اینها را از بین می برد اما آن را به حداقل می رساند. اکنون هرکس قدرت چانه زنی بیشتری داشته باشد می تواند منابع بیشتری از بودجه دریافت کند.
با حذف سازمان برنامه و مدیریت هم فکر کنم از آن هدف بودجه ریزی عملیاتی دورتر شدیم؟
خب بله، این سازمان می توانست این چنین کاری را انجام دهد. البته بالاخره اکنون نهادی تحت عنوان معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری وجود دارد که اگر اراده ای به این بود که بودجه ریزی عملیاتی شود می توانست به این سمت حرکت کند. منتها لازمه آن، این است که شفافیت در بودجه بیشتر و معلوم شود که رابطه بین منابع و هزینه ها رابطه ای خیلی تعریف شده تر و قابل پیگیری تر توسط مجلس و نهادهای نظارتی دیگر است. اما اکنون کمبود شفافیت مالی مشکل بزرگی است که به خصوص با کاهش بودجه آثار نامطلوب خودش را بیشتر نشان می دهد.
می توان گفت که وقتی بودجه ریزی ما عملیاتی نباشد، دست دولت برای هزینه کردن منابع بیشتر باز خواهد بود؟
ببینید لزوما هم این فقط مربوط به دولت نیست بلکه هر مرجعی که بودجه را تعیین می کند می تواند باشد. دولت لایحه بودجه را تهیه و مجلس تصویب می کند و بعد هم که اجرا می شود، در این فرآیند هرکسی که بخواهد می تواند دست ببرد. این موضوع هرچه پیچیده تر باشد این نهادها راحت تر می توانند در آن دست ببرند. اشکال اصلی این است که این سند که می تواند برای عموم مردم یک سند شفافی باشد این طور نیست. مثلا در کشورهای پیشرفته وقتی بودجه به تصویب می رسد آن قدر نتیجه اجرایش قابل کمی شدن و سنجش است که هر خانواری می تواند محاسبه کند با اجرای این بودجه وضعیتش چگونه خواهد شد چرا که در بودجه نقش فعالیت های مالی دولت در رفاه مردم مشخص است. هرچه بودجه شفاف تر و روشن تر باشد می توان این مبالغ را محاسبه کرد.اما وقتی بودجه یک چیز چیستان و برای شما گنگ و مبهم است، طبیعتا سخت خواهد بود که هرکسی برای خود و خانواده اش برنامه ریزی مالی کند. در این شرایط ناچار می شود برای برنامه ریزی مالی خود فرض هایی کند که وضع را حتی ممکن است بدتر کند.
