بازگشت به بالای صفحه
FACEBOOK TWITTER RSS FEED JOIN US NEWSLETTER
print version increase font decrease font
تاریخ انتشار : يکشنبه 22 بهمن 1391      18:45

هدف از تاخیرهای پی در پی در ارائه لایحه بودجه چیست؟

در پاییز هر سال دولت‌ها تلاش می‌کنند با فرستادن نمایندگان خود به کمیسیون‌های تخصصی مجلس، نمایندگان را قانع کنند لایحه‌ای که به مجلس می‌رود با کمترین تغییر به تصویب برسد.

مسعود یوسفی: «سازمان مدیریت و برنامه ریزی بازوی رئیس جمهور در برپایی جامعه الگو است؛ اما سازمان مدیریت حوزه اجرا نیست. کار اجرا به عهده وزراست و باید اجازه دهیم سازمان مدیریت از جزییات خلوت شود و به وظیفه اصلی خود که همان اندیشیدن و ارائه برنامه است، برسد.»
این جملات بخشی از سخنرانی محمود احمدی نژاد در مراسم تودیع و معارفه «فرهاد رهبر» و «امیر منصور برقعی» روسای قدیم و جدید سازمان مدیریت و برنامه ریزی است که روز یکشنبه 28 آبان ماه 1385 برگزار شد تا سنگ بنای انحلال سازمان 60ساله مدیریت و برنامه ریزی نهاده شود. اتفاقات زیادی پس از این سخنرانی و معارفه رئیس جدید در این سازمان افتاد. یکی از این اتفاق ها، انحلال قطعی سازمان مدیریت و برنامه ریزی و تشکیل معاونت جدیدی به نام «برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری» بود.
در آغاز تحولات جدید آن دوران، شاید ساختار اختیاراتی که در اختیار معاونت های جدید قرار گرفته بود از نظر حدود اجرایی در فصل بودجه با سازمان منحله مدیریت و برنامه ریزی تفاوت چندانی نداشت. اما گذشت زمان نشان داد انحلال سازمان مدیریت در برآورد مقایسه ای در هنگام وجود آن در مجموعه دولت تا چه حد به زیان نظام بودجه ریزی کشور تمام شد. یکی از آسیب هایی که انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی در این حوزه وارد ساخت، به هم خوردن تعادل مدت زمان تنظیم و تدوین بودجه و تقدیم و تصویب و ابلاغ آن به دستگاه های دولتی بود. چنانکه این اتفاق، دوره تاخیر ارائه بودجه ها توسط دولت به مجلس را از 17 روز در سال های 1380 تا 1383 به ناگهان به 44 روز و بیشتر کشاند و مساله ارائه لایحه توسط دولت را که پیش از این «روندی عادی» بود به «چالشی جدی» تبدیل کرد. تا جایی که هر ساله آغاز فصل بودجه در مجلس، با موضع گیری هایی پشت تریبون های رسمی همراه شد و سرانجام کار به جایی رسید که برای ارائه لایحه بودجه به مجلس «ضرب الاجل» تعیین شود. آن هم در شرایطی که از نظر سیاسی، هم دولت و هم مجلس در یک جناح سیاسی قرار داشتند و شاید همگنی میان این دو قوه با 30 سال پیش قابل مقایسه باشد که جناح های سیاسی برای یک هدف و یک آرمان انقلابی تلاش می کردند.
پاییز؛ فصل بودجه
پاییز که می رسد، نمایندگان مجلس از یک سو و نمایندگان دولت از طرف دیگر، به نوعی از «طناب کشی» منابع و مصارف مشغول می شوند که فصل بودجه را به محلی برای نزاع بر سر مطالبات منطقه ای و ملی تبدیل می کند. در پاییز هر سال دولت ها تلاش می کنند با فرستادن نمایندگان خود به کمیسیون های تخصصی مجلس، نمایندگان را قانع کنند لایحه ای که به مجلس می رود با کمترین تغییر به تصویب برسد و در مقابل نمایندگان هستند که تلاش می کنند بین «مطالبات منطقه ای و مناسبات ملی» تعادلی بر قرار سازند. این فرآیند بسته به زمان تدوین و ارائه لایحه به مجلس بین دو ماه تا 70 روز طول می کشد و در نهایت، لایحه به قانون تبدیل شده و برای اجرا به دولت سپرده می شود.
وظیفه دشوار چانه زنی بر سر بودجه های سنواتی، از سال های پیش از انقلاب و تا نیمه های دوره فعالیت دولت نهم بر عهده سازمان «برنامه و بودجه» و در نهایت «سازمان مدیریت و برنامه ریزی» قرار گرفته بود. در دولت های گذشته همواره سازمان برنامه به غیر از آنکه به عنوان یک دستگاه تنظیم کننده بودجه و بازوی کارشناسی رئیس جمهور عمل می کرد در فصل بودجه وظیفه «متقاعد کردن» نمایندگان مجلس و توجیه آنها نسبت به دیدگاه های مندرج دولت در لایحه را نیز بر عهده می گرفت. با توجه به آنکه کارشناسان سازمان هر ساله به طور دائم با اطلاعاتی که در لایحه مندرج می شدند درگیر بودند، بنابراین ارائه دلایل منطقی برای ترکیب ردیف های بودجه و همراه کردن نمایندگان مجلس از دایره کمیسیون های تخصصی فراتر نرفته و به جز برخی از موارد خاص در نهایت بودجه بعد از خروج از کمیسیون تلفیق به سرعت در صحن علنی بررسی و نهایی می شد.
تاخیرها؛ یکی پس از دیگری
روند تقدیم لایحه بودجه سنواتی در 10 سال گذشته، با منحنی جالبی همراه است. در سه ساله 1380 تا 1393 لایحه بودجه تنها با 17 روز تاخیر به مجلس تقدیم شده است. اما در دولت های نهم و دهم از سال 1384 تا 1390 هر ساله بین 32 تا 108 روز در ارائه لایحه بودجه به مجلس تاخیر داشته است. البته بودجه امسال نیز بیش از 100 روز تاخیر داشت و رکورد تاخیر در تقدیم لایحه بودجه طی دوران پس از انقلاب را شکست. داستان هر یک از این تاخیرها نیز مثنوی هفتاد من کاغذ است.
بودجه سال 1387
بودجه سال 1387 در طول چهار روز توسط مجلس بررسی و در یک جلسه هم از سوی شورای نگهبان تایید شد، اقدامی که در مقایسه با بودجه های پیش از دولت نهم بی سابقه و دور از ذهن بود. یکی از ایرادهایی که کارشناسان به بودجه 1387 وارد کردند، ناکافی بودن بودجه و برداشت های تعریف نشده از حساب ذخیره ارزی بود که مهم ترین دلیل آن از سوی کارشناسان، تنظیم عجولانه و بدون کارشناسی لایحه عنوان شد.
بودجه سال 1388
دولت نهم بودجه سال 1388 را از لایحه طرح تحول اقتصادی و هدفمندسازی یارانه ها متاثر دانسته و این موضوع را بهانه ای برای تاخیر در ارائه لایحه بودجه قرار داده و اعلام کرده بود قصد دارد ابتدا طرح هدفمندسازی یارانه ها را به مجلس ارائه کند و پس از تصویب آن لایحه بودجه را تقدیم کند. بودجه 1388 پس از تاخیر 53 روزه، به ارزش دو میلیون و 826 هزار و 962 میلیارد ریال تقدیم مجلس شد. احمدی نژاد هنگام تقدیم لایحه بودجه 1388، مهم ترین ویژگی این لایحه را «پیشی گرفتن منابع بر مصارف برای نخستین بار» اعلام کرد، اما داوود دانش جعفری، وزیر پیشین اقتصاد دولت نهم، لایحه بودجه سال 1388 را غیرواقعی ارزیابی کرد.
بودجه سال 1389
برخی مقام های دولتی همزمان با ارائه لایحه بودجه 1388 اعلام کردند به دلیل تغییرات ساختاری که دولت از چند سال گذشته در شیوه بودجه نویسی خود ایجاد کرده، حجم لایحه بودجه بسیار کم خواهد بود و بنابراین مجلس برای بررسی آن نیاز به انرژی و وقت فراوان ندارد. محمود احمدی نژاد همین ادعا را در مورد بودجه سال 1389 نیز مطرح کرد و پس از ارائه لایحه برنامه پنجم توسعه به مجلس هشتم اعلام کرد بودجه 1389 آماده است و هر زمان مجلس بگوید آن را ارائه می دهد. وی اما درباره بسیاری از انتقادات نمایندگان نسبت به تاخیر در ارائه لایحه بودجه 1389 پاسخ نداد و مشخص نکرد «چرا با وجود آماده بودن این لایحه، از دادن آن به مجلس خودداری می کند». بودجه 1389 نیز سرانجام پس از تاخیری 49 روزه به مجلس رسید. فرآیند بررسی آن 42 روز به طول انجامید و یک هفته مانده به سال 1389 ابلاغ شد.
بودجه سال 1390
اما بودجه سال 1390 که با تاخیری کم سابقه به مجلس رفت خود داستان دیگری داشت. مسوولان دولتی معتقد بودند «چون بررسی برنامه پنجم در مجلس یک سال به طول انجامیده، در حالی که دولت دی ماه 1388 برنامه پنجم را قبل از بودجه 1389 به مجلس ارائه داده بود و از آنجایی که بودجه 1390 سال اول اجرای برنامه پنجم نیز هست، بنابراین باید احکام برنامه پنجم توسعه در بودجه 1390 منظور شود که این موضوع کار بسیار پیچیده و زمان بری است» بنابراین تاخیری نزدیک به دو ماه و نیمه در ارائه لایحه بودجه سال 1390 رخ داد. در فاصله تقدیم تا تصویب این لایحه نیز اتفاقات زیادی افتاد. اتفاقاتی که تصویب نهایی و ابلاغ بودجه سال 1390 را دو ماه تمام طول داد. بودجه سال 1390 اسفند ماه به مجلس ارائه شد و مجلس تصویب آن را به سال جدید موکول کرد. برای دو ماه اول سال، مجلس با تصویب بودجه برای دو ماه اول به دولت اجازه داده تا بر اساس بودجه سال گذشته مبلغ 20 هزار میلیارد تومان هزینه کند. بررسی کلیات لایحه بودجه در حالی آغاز شد که مخالفان تصویب این بودجه، آن را «به هم ریخته» خواندند و خواهان بازنویسی آن شدند. احمد توکلی، یکی از مخالفان لایحه بودجه در آن زمان پیشنهاد کرد مجلس دو ماه دیگر بودجه علی الحساب برای دولت تصویب کند و در این فاصله بودجه سال 1390 دوباره به وسیله «کمیته ای متشکل از دولت و مجلس» بازنویسی شود. در مقابل، دولت تاکید داشت که «این شیوه ارزیابی و بررسی و تصویب لوایح بودجه در مجلس است که به بازنگری نیاز دارد و دولت با این هدف که زمان رسیدگی به لایحه پیشنهادی بودجه و میزان دخل و تصرف نمایندگان در لایحه پیشنهادی دولت به حداقل کاهش یابد بودجه ای این چنینی به مجلس فرستاده است.» حاصل اختلاف نظرهای دولت و مجلس بر سر بودجه سال 1390 ، افزایش «بند» های بودجه از 39 بند به 92 بند بود که صدای اعتراض دولتی ها را درآورد. همچنین مجلس میزان درآمدهای دولت از محل آزادسازی قیمت ها را نیز از 62 هزار میلیارد تومان به 54 هزار میلیارد تومان کاهش داد.
بودجه 1391
در میان بودجه های سنواتی دولت های نهم و دهم، نحوه برخورد با بودجه سال 1391 یک استثنای جالب توجه است. لایحه بودجه امسال گرچه با تعداد روزهای تاخیر کمتری نسبت به بودجه سال گذشته به مجلس آمد، اما بررسی و تصویب و ابلاغ نهایی آن نزدیک به چهار ماه طول کشید. این بودجه به گفته دولت، «انقباضی» و «مبتنی بر پیش بینی های نسبتاً دقیق از شرایط بین المللی، بازار، و قیمت نفت در سال 1391 انجام شده است» بسته شده بود. اما بررسی این لایحه نیز مانند لوایح بودجه سال 1390 و 1389 به سال آینده کشیده شد. در فروردین امسال، هنگامی که لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق مجلس بررسی می شد؛ یک اتفاق بی سابقه افتاد و این کمیسیون، کلیات لایحه بودجه 1391 را «رد» کرد. کمیسیون تلفیق پنج دلیل برای این کار عنوان کرد: نبود قانون هدفمندی یارانه ها در لایحه بودجه، مشخص نبودن نرخ ارز، درآمدهای غیر واقعی، نامشخص بودن سقف بودجه و نامشخص بودن میزان انتشار اوراق مشارکت. اگرچه این بار نیز با وساطت هیات رئیسه مجلس، لایحه بودجه سرانجام از کمیسیون تلفیق مجلس رای مثبت گرفت؛ اما در نهایت تصویب و ابلاغ این لایحه فقط یک روز پیش از اتمام بودجه چند دوازدهمی دولت صورت گرفت.
خلاء سازمان مدیریت
وقتی در شرح وظایف نانوشته یک سازمان، راضی ساختن هر دو طرف دولت و مجلس در چرخه بودجه نویسی قرار می گیرد؛ در خلاء سازمان مدیریت چه اتفاقی قرار است بیفتد؟ پاسخ به این سوال در یک تحلیل خیلی ساده این است که فرآیند چانه زنی دولت با نمایندگان، بدون متولی باقی می ماند و دولت از خروجی قانون بودجه از مجلس و تغییرات گسترده آن نسبت به متن اولیه دست به اعتراض و گلایه می زند. این موضوع بارها و بارها در هفت سال گذشته دیده شد. چنان که اعتراض به بودجه تصویب شده در مجلس به تنش در روابط دو قوه منجر شد و کار به نشست ها و جلسه های دوجانبه برای دست یافتن به نظری مشترک کشید.
نارضایتی دولت از آنچه در مجلس بر سر لایحه بودجه آمده یک وجه دیگر نیز داشته است. به گونه ای که نبود سازمانی مجزا برای چانه زنی های معمول بر سر لایحه، با روش «تاخیر درمانی» از سوی دولت پاسخ داده شده است. با نگاهی به تاخیرهای دولت نهم و دهم در چهار سال اخیر، به خوبی مشخص می شود که دولت تلاش داشته با میانگین تاخیر 50 روزه در ارائه لایحه بودجه طی سال های 1384 تا 1391، فرآیند بررسی بودجه را «شتاب» بدهد تا مجلس با تغییرات کمتری لایحه را به تصویب برساند.


آدرس ایمیل فرستنده : آدرس ایمیل گیرنده  :

نظرات کاربران
ارسال نظر
نام کاربر
ایمیل کاربر
شرح نظر
Copyright 2014, all right reserved | Developed by aca.ir