بازگشت به بالای صفحه
FACEBOOK TWITTER RSS FEED JOIN US NEWSLETTER
print version increase font decrease font
تاریخ انتشار : چهارشنبه 29 بهمن 1393      9:56

فرمول شناسایی پردرآمدها

اقتصاد ایرانی: روز گذشته، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی با اعلام حذف یارانه افراد خارج از کشور، از اجرایی شدن حذف یارانه پردرآمدها خبر داد. محمدباقر نوبخت اضافه کرد: «در ۱۰ ماه گذشته تلاش کردیم تا با تکمیل داده ها از ۴۰ پایگاه اطلاعاتی، افراد دارای درآمد کافی را که یارانه تاثیر زیادی بر زندگی آنها ندارد، شناسایی کنیم که حذف این افراد به تدریج انجام می شود تا با اعمال دقت کافی، از تبعیض و تنش جلوگیری شود.» در این زمینه، بررسی ها با استفاده از پژوهش های صورت گرفته و مرور تجربیات جهانی، بیانگر این است که تجربه کشور در اجرای هدفمندی از سال ۱۳۸۹ تاکنون، از لحاظ «پرداخت یکسان به همه» در سطح جهان «منحصربه فرد» بوده است؛ چراکه در همه کشورها، شناسایی و حمایت از گروه های هدف، یکی از مسائل اصلی در طرح های اصلاح بازار انرژی و سیاست های حمایتی بوده است. همچنین، این بررسی ها نشان می دهد بدون تدارک جزئیات فنی و اطلاعات کامل از همه خانوارها، شناسایی دهک ها در سطح «جامعه» ساده نخواهد بود و ممکن است برخی از خانوارها را در رده بندی درآمدی تا حدود دو دهک جابه جا کند. این گزارش، به مرور روش های شناسایی خانوارهای هدف در تجربه های جهانی هدفمندی پرداخته و ملاحظات هر یک از این روش ها را مورد بررسی قرار داده است.
به گزارش دنیای اقتصاد، بررسی عملکرد طرح پرداخت یارانه نقدی به خانوارها پس از اصلاح بازار انرژی، بیانگر آن است که شیوه حمایت از خانوارها در این طرح که با پرداخت نقدی یکسان به همه همراه بود، روشی مختص ایران بوده است. براساس بررسی ها در همه کشورهایی که چنین برنامه هایی را به اجرا گذاشته اند، «حمایت از گروه های آسیب پذیر» به عنوان هدف اصلی مطرح بوده است و به همین دلیل، پرداخت نقدی به صورتی فراگیر، بدون هدف گیری گروه آسیب پذیر، بدون اعمال شروطی برای دریافت یارانه (با هدف گسترش آموزش و بهداشت) و بدون طراحی سازوکاری برای ورود و خروج افراد از جمعیت یارانه بگیر، با هیچ یک از اهداف برنامه های حمایت از خانوار همخوانی ندارد. همچنین در شرایط کنونی که طرح هایی مثل حذف دهک های برخوردار از دریافت یارانه در دستور کار قرار گرفته است، باید توجه شود که بدون آماده سازی جزئیات فنی و در نبود اطلاعات کامل از همه خانوارها، شناسایی کامل دهک ها در سطح «جامعه» به هیچ وجه ساده نخواهد بود. همچنین به دلیل نزدیک بودن مقدار مخارج در دهک های میانی، حذف خانوارها می تواند منجر به جابه جایی آنها تا دو دهک در رده بندی درآمدی شود که ممکن است هزینه های اجتماعی در پی داشته باشد.
در این گزارش با استناد به مطالعات مراکز پژوهشی و با مرور روش های شناسایی خانوارهای مورد حمایت در تجربه های جهانی هدفمندی و نکات و ملاحظاتی را که این روش ها به همراه دارند، مورد بررسی قرار داده است.

 
هدفمندی یارانه ها و مساله شناسایی
در ماه های گذشته موضوع اصلاح وضعیت فعلی اجرای قانون هدفمندی و ابعاد مختلف این اصلاح، به یکی از پرسش های اصلی سیاست گذاران کشور تبدیل شده است. از جمله این چالش ها، این موضوع بوده است که دامنه گروه های مشمول دریافت یارانه (به عنوان ابزار حمایتی دولت)، باید از شیوه فعلی یعنی پرداخت یکسان به همه، به یک شیوه هدفمند تبدیل شود و گروه های هدف، مورد حمایت قرار بگیرند. در این راستا، نهادهای پژوهشی کشور نیز به بررسی ابعاد این موضوع پرداخته اند و از جمله، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی (موسسه نیاوران) در گزارش هایی، بررسی هدفمندی و مطالعه اصلاح بازار انرژی را در دستور کار خود قرار داده است. بر اساس این گزارش ها، مشکلاتی مثل عدم تعادل در عرضه و تقاضا و قیمت گذاری، بازار انرژی ایران را در آستانه بحران قرار داده و موجب سرایت مشکلات این بخش به حوزه های دیگر مثل بودجه، محیط زیست، صنعت و رفاه خانوارها شده است. در نتیجه، انجام اصلاحات در بازار انرژی ضرورتی اصلاح ناپذیر و فوری است، ولی این اصلاحات باید با برنامه های حمایتی از خانوارهای آسیب پذیر همراه باشد. نکته قابل توجه در این مطالعه، این موضوع است که در همه تجربیات جهانی حمایت از خانوارهایک مساله اصلی، مساله «هدف گیری» (شناسایی و دسترسی به خانوارهای هدف) بوده است؛ به طوری که فقط ایران بوده که برنامه اصلاح انرژی خود را با پرداخت نقدی یکسان برای همه همراه کرده است. به همین دلیل، یکی از چالش های اصلی سیاست گذاران در حال حاضر باید این پرسش باشد که برنامه حمایت از خانوار چگونه باید طراحی شود تا اولا هدف گیری نسبتا دقیقی برای شناسایی گروه های هدف حمایت داشته باشد؛ ثانیا بتواند آسیب های ناشی از افزایش قیمت انرژی را بر رفاه خانوار برطرف کند و ثالثا بتواند در توانمندسازی خانوارهای فقیر و خروج آنان از تله فقر نقش موثری ایفا کند. چرا که در طراحی اولیه این برنامه، وضعیت دولت از لحاظ دسترسی به درآمدهای نفتی بالا نسبتا مناسب بوده و به همین دلیل به نظر می رسد مسائلی مثل «قید بودجه» و در نتیجه، «تخصیص منابع محدود» چندان در سیاست گذاری دخیل نشده است، ولی در حال حاضر و با افت منابع، در ایران نیز مشابه سایر کشورهای جهان دولت باید شناسایی گروه های هدف و حمایت موثر از این گروه ها را در دستور کار خود قرار دهد تا بتواند هدف «کاهش فقر با حداقل بودجه» را تعقیب کند.به گفته محققان، برای سنجش «منافع» و بازدهی یک طرح هدفگیری، به سه مولفه آن توجه می شود: «هدف» (تمایل به حداقل کردن فقر یا حداکثر کردن رفاه اجتماعی)، «محدودیت بودجه» (بودجه دولت برای کاهش فقر) و «هزینه فرصت» (بین تعداد ذی نفعان تحت پوشش و مقدار پول قابل انتقال به ذی نفعان). در کنار منافع، هر طرح هدفگیری هزینه هایی نیز خواهد داشت که می توان آنها را در پنج دسته تقسیم بندی کرد:
۱. هزینه های مدیریتی: شامل هزینه های «جمع آوری اطلاعات» مانند انجام روش آزمون ابزاری از خانواده ها یا آماده کردن یک نقشه فقر می شود. هرچه دقت بیشتری در شناسایی مدنظر باشد، هزینه های جمع آوری اطلاعات افزایش خواهد یافت.
۲. هزینه های خصوصی: شامل هزینه هایی مثل «هزینه فرصت» در شیوه های جبرانی مثل برنامه های کار عمومی؛ یا در مقیاسی کوچک تر، هزینه های ناشی از اموری مثل «ایستادن در صف» یا هزینه های نقدی برای کسب مدارک مورد نیاز روش هدفگیری.
۳. هزینه های غیرمستقیم: ممکن است خانواده ها رفتار خود را طوری تغییر دهند تا جزو ذی نفعان قرار گیرند. برای مثال، با وجود شرایطی برای حداقل دستمزد، برخی از خانواده ها ممکن است عرضه نیروی کار خود را کاهش دهند و در نتیجه خود را واجد شرایط دریافت یارانه کنند یا رفتارهای دیگری مثل افزایش مصرف کالای یارانه ای شده، تغییر محل زندگی، مهاجرت، یا تغییر مالکیت دارایی.
۴. هزینه های اجتماعی: شناخته شدن خانوارهای فقیر ممکن است برای آنان هزینه های اجتماعی داشته باشد. اگر خانواده های فقیر به دلیل این هزینه ها از گرفتن یارانه ها و معرفی خود صرف نظر کنند، کارآیی روش برای رساندن منابع به فقیرترین افراد کاهش می یابد.
۵. هزینه های سیاسی: طبقه متوسط معمولا از چنین طرح هایی حمایت می کند، ولی همراهی آنها در تمام مراحل قطعی نیست. به همین دلیل در نظر گرفتن این هزینه ها در یک برنامه کمک اجتماعی ضروری است.

 
محدودیت های شناسایی در ایران
یکی از مهم ترین چالش های برنامه حمایتی کنونی دولت در ایران، مساله شناسایی خانوارهای نیازمند است که برای آن طرح هایی مثل «حذف سه دهک برخوردار» از دریافت یارانه، مطرح شده است، ولی این طرح ها در مورد جزئیات فنی مکانیزم شناسایی و حذف خانوارهای غیرنیازمند، سکوت کرده اند. گزارش ارائه شده از سوی موسسه نیاوران، تاکید می کند که در شناسایی خانوارها، نباید «سادگی دهک بندی خانوارها در یک «نمونه» به امکان تعیین دهک خانوارها در سطح «جامعه» تعبیر شود.»
بر اساس این پژوهش، ثابت شده است که خانوارهای دو دهک اول (۲۰ درصد نیازمند جامعه) قطعا نیازمند حمایتند؛ اما مشکل اصلی اینجا است که سیاست گذار نمی داند کدام یک از خانوارهای جامعه در دهک اول قرار دارند. به عبارت دیگر، معیار دهک یک «معیار آماری» است که برای انجام «تحلیل های نظری مبتنی بر نمونه» قابل استفاده است؛ اما برای تعیین دهک خانوارهای جامعه، به اطلاعات درآمد و مخارج تک تک خانوارهای جامعه نیاز است، ولی دسترسی به این اطلاعات عملا وجود ندارد و تهیه آن نیازمند صرف زمان و هزینه زیادی است. این بررسی نشان می دهد که برای دهک های ۱ و ۲ شهری و روستایی، بیش از ۳۰ درصد هزینه های خانوار در سال ۱۳۹۱ از طریق یارانه نقدی ۴۵ هزار تومانی تامین شده است؛ بنابراین در صورتی که خانوار مستحقی به اشتباه متمکن تلقی شود، این خانوار سهم قابل توجهی از مخارج خود را از دست خواهد داد. همچنین، یک نکته قابل توجه در این یافته ها توجه به این موضوع است که خانوارهای زیرمجموعه صدک های ۴۰ تا ۹۰، از نظر هزینه ای شباهت بسیار زیای به هم دارند؛ بنابراین علاوه بر دشواری شناسایی خانوارها، حتی در صورت امکان شناسایی دقیق و بدون خطا، حذف بخشی از خانوارهای واقع در این صدک ها منجر به جابه جایی صدک ها و بروز هزینه های اجتماعی می شود.

 
جابه جایی دهک ها با فرض شناسایی دقیق
برای درک بهتر چالش استراتژی حذف خانوارها، می توان یک سناریوی فرضی برای حذف را در نظر گرفت که در آن یارانه سه دهک بالا حذف و منابع حاصله به یارانه سه دهک پایین اضافه شود. در این سناریو، به واسطه اختلاف اندک هزینه های خانوار در بین صدک ها، خانوارهای سه دهک پایین بر اثر افزایش یارانه دریافتی، در رده بندی گروه های درآمدی در حدود دو دهک ارتقا می یابند. همچنین حذف خانوارهای سه دهک بالا منجر به جابه جایی یک دهک در مرز دهک های هفت و هشت (در قسمت بالای توزیع) خواهد شد. این به آن معنی است که اجرای سناریوی یاد شده در مجموع به جابه جایی رفاهی ۲۰ میلیون نفر منجر خواهد شد.
این موضوع نشان می دهد که چالش اصلی یافتن یک مرز درآمدی جداکننده میان گروه های مختلف درآمدی است تا بر اساس آن مرز، از گروه های پایین درآمدی حمایت شود. از آنجا که هدف این است که این مرز جداکننده، خانوارها را به نحوی تفکیک کند که حمایت هایی که بر اساس آن انجام می شود موجب انتقال خانوارها به گروه های بالاتر درآمدی نشود، به نظر می رسد اختلاف میانگین مخارج کل صدک های بالایی با صدک های پایینی در محل برش نباید عدد کوچکی باشد. بر اساس محاسبات صورت گرفته در این بررسی، وضعیت رفاهی حدود ۶۸ میلیون نفر از جمعیت کشور به گونه ای است که در مقایسه با سه صدک بالا و پایین خودشان تفاوت معناداری ندارد و در صورت تغییرات جزئی در درآمد، امکان جابه جایی آنها تا حدود دو دهک در رده بندی دهک های درآمدی وجود خواهد داشت. بنابراین حذف برخی از خانوارها در دهک های میانی، با پیچیدگی های زیادی همراه است.

 
ارزیابی، طبقه بندی یا ترجیحات؟
مطالعه انجام شده از سوی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی، هدف واحد و مشترک همه روش های «هدفگیری» را «شناسایی صحیح و موثر خانوارهای فقیر» دانسته و بر این مبنا، روش های هدفگیری را به سه گروه کلی تقسیم کرده است: روش های مبتنی بر ارزیابی فردی (Individual Assessment)، روش های طبقه بندی کردن (Categotical ) و روش های انتخاب بر اساس ترجیحات فرد (Self-Selection).
الف - روش های مبتنی بر ارزیابی فردی: در این روش یک مقام (معمولا یک کارمند دولت)، به طور مستقیم خانواده یا فرد را ارزیابی و تعیین می کند که آیا متقاضی واجد شرایط است یا خیر. این روش دشوارترین روش هدفگیری است.
بهترین روش در این حوزه، «روش طلایی ارزیابی» نامیده می شود که در آن، اطلاعات (تقریبا) کامل درآمد یا ثروت خانوارها جمع آوری می شود، سپس اطلاعات جمع آوری شده با منابع مستقل، از جمله فیش حقوقی یا پرونده مالیات بر درآمد و اموال مقایسه می شود. این روش نیازمند وجود اطلاعات قابل اثبات در جامعه و همچنین ظرفیت اداری برای پردازش این اطلاعات و به روزرسانی مستمر و به موقع آن است.
به دلیل وجود این پیش نیازها، استفاده از روش طلایی ارزیابی فردی در کشورهای در حال توسعه و فقیر بسیار نادر است. اما سازوکارهای ارزیابی فردی دیگری نیز وجود دارد که به دشواری روش طلایی نیست. سه مورد دیگر از روش های مبتنی بر ارزیابی فردی عبارتند از: آزمون ابزاری، ارزیابی فردی با «ابزار نمایه»، ارزیابی براساس اطلاعات از گروه های محلی.
ب- روش های مبتنی بر طبقه بندی: در این روش، همه افرادی که در یک دسته مشخص مانند گروه سنی خاص یا منطقه خاص قرار دارند، واجد دریافت یارانه شناخته می شوند. در این روش، واجد شرایط بودن براساس ویژگی هایی از فرد یا خانوار تعیین می شود که نسبتا آسان قابل مشاهده است و به سختی می توان با دستکاری یا دروغ، آنها را تغییر داد. «سن»، «جنسیت»، «قومیت»، «مالکیت زمین»، «ترکیب جمعیتی» یا «موقعیت جغرافیایی» نمونه های معمول استفاده شده در این روش است که به راحتی می توان آنها را بررسی کرد. افراد مسن و کودکان، دو گروه بسیار شایع در دریافت یارانه ها براساس این روش هستند.
پ- روش های انتخاب براساس ترجیحات فرد: در این برنامه، پرداخت یارانه برای همه در نظر گرفته می شود، اما ابعاد یارانه طوری طراحی می شود که فقیرترین افراد/خانوار تشویق به استفاده شوند و ثروتمندان تمایلی به دریافت نداشته باشند و به صورت خودکار غربال شوند. این برنامه ها ممکن است شامل موارد زیر باشند: «ارائه شغل هایی با دستمزد پایین که فقط افراد با هزینه-فرصت کم حاضر به پذیرش آن باشند»، «محدودیت در پرداخت به صورتی باشد که مستلزم حضور در محل خاص و زمان خاص باشد و مثلا نیاز به ماندن در صف داشته باشد»، «عرضه کالاها یا یارانه هایی با ویژگی کالای پست، مانند گندم یا برنج کم کیفیت» و «محل عرضه خدمات در مناطقی باشد که فقرا تمرکز بیشتری دارند (درمانگاه یا مدرسه ای در محله ای فقیر) تا ثروتمند ناچار باشد هزینه های بالاتر (خصوصی و اجتماعی) برای دسترسی به آنجا بپردازد.»

 روش ابزار-نمایه
در روش ابزار-نمایه (proxy means) که یکی از روش های اصلی هدفگیری از نوع «ارزیابی» است و در کشوری با مختصات ایران نیز قابل اجراست، هدف، تشخیص خصوصیات بارز خانوارهای دهک های پایین با استفاده از تحلیل داده های موجود است. با ترکیب این خصوصیات، ابزاری برای نمایان ساختن خانوارهای هدف به دست می آید. هر قدر خصوصیات یادشده بیشتر منحصر به دهک های پایین باشد و تشخیص آنها نیز کم هزینه تر باشد، روش ابزار-نمایه کارآتر خواهد بود. بر این اساس، شماری از خصوصیات خانوار را که قابل استفاده در این روش باشد، می توان معرفی کرد. مواردی مثل «بی سوادی سرپرست»، «اشتغال سرپرست»، «تعداد فرزندانی که در سن تحصیل دانش آموز نیستند» و «جنسیت سرپرست خانوار» را می توان به عنوان شاخص های متمایزکننده خانوارهای هدف مورد توجه قرار داد.
در بین این موارد، خصوصیت هایی مثل «باسوادی سرپرست خانوار» و «تعداد فرزندان دانش آموز در سن تحصیل» خصوصیات خانوارهای دهک پایین را با خطای کمتری شناسایی می کند؛ اما خصوصیت هایی مثل «جنسیت» یا «اشتغال» سرپرست خانوار ممکن است با خطای «شمول خانوارهای متمکن در طرح حمایتی» همراه شود. بنابراین اگرچه یکی از خصوصیات خانوارهای دهک اول (دهک فقیر)، درصد بالای خانوارهای با سرپرست زن و با سرپرست بیکار است، نباید در شناسایی گروه هدف صرفا به این دو ویژگی اکتفا کرد.

 
روش های شناسایی در جهان
بر اساس مطالعات صورت گرفته، در حالی که هر یک از کشورهای جهان برنامه های حمایتی بسیاری را اجرا کرده اند، بیشتر آنها به مستند کردن تنها یک برنامه پرداخته اند. با توجه به اطلاعات موجود، اگر برنامه های حمایتی بر اساس روش هدف گیری مقایسه شوند، اولین نکته قابل توجه این است که در برنامه های حمایتی ترکیبی از روش های هدف گیری استفاده شده است. به عنوان مثال، در ۱۲۲ برنامه حمایتی که در ۵۴  کشور جهان اجرا شد (بر اساس پژوهش دیوید کودی و دیگران)، ۲۵۳ روش مختلف هدف گیری استفاده شده است. روش طبقه بندی جغرافیایی، هدف قرار دادن کودکان، آزمون ابزاری و هدف قرار دادن سالمندان به ترتیب مرسوم ترین روش های هدف گیری بوده اند. این بررسی نشان می دهد در مناطق مختلف جغرافیایی روش های هدف گیری متفاوتی محبوبیت دارند. بسیاری از برنامه های حمایتی شرق اروپا و آمریکای لاتین از روش هدف گیری «آزمون ابزاری» و «ابزار نمایه» استفاده کرده اند که ظاهرا میراث دوران برنامه ریزی متمرکز در شرق اروپا است. در خاورمیانه و شمال آفریقا، اجرای برنامه های متعدد یارانه های مواد غذایی توضیح می دهد که چرا روش های انتخاب براساس «ترجیحات فرد»، در این مناطق غالب است. در کشورهای آمریکای لاتین از طبقه بندی جغرافیایی استفاده شده است، اما معمولا ترکیب «ارزیابی فردی» و «هدف قرار دادن کودکان» مورد استفاده بوده است. در جنوب آفریقا طبقه بندی جغرافیایی بیش از دیگر روش ها مورد استقبال قرار گرفته است.
همچنین نتایج نشان می دهد برنامه هایی که گروه هدف آن کودکان بوده اند، در هدف قرار دادن افراد فقیر بسیار موفق تر از برنامه هایی عمل کرده اند که گروه هدف آن سالمندان بوده اند. البته در برخی از برنامه های حمایتی، روش های خاصی از هدف گیری به کار گرفته شده اند. برای مثال، در برنامه های کار عمومی، روش طبقه بندی جغرافیایی یا شناسایی فرد به کار گرفته شده است.

۶. توصیه برای هدفمند کردن هدفمندی
پژوهش انجام شده، تاکید می کند که آنچه در سال ۱۳۸۹ برای حمایت از خانوارها در کشور اجرا شد، تجربه ای منحصربه فرد و یگانه بود و در هیچ کشوری مشابه آن وجود نداشته است. زیرا هدف از برنامه های حمایت از خانوار، حمایت از گروه های آسیب پذیر است؛ بنابراین پرداخت نقدی به صورتی فراگیر، بدون هدف گیری گروه آسیب پذیر، بدون اعمال شروطی برای دریافت یارانه (با هدف گسترش آموزش و بهداشت) و بدون طراحی سازوکاری برای ورود و خروج افراد از جمیعت یارانه بگیر، با هیچ یک از اهداف برنامه های حمایت از خانوار همخوانی ندارد و بنابراین نیازمند اصلاحات جدی در مراحل بعدی است. در این راستا، پنج توصیه اساسی قابل طرح است:
۱- حمایت از خانوارها باید به صورتی هدفمند معطوف به حمایت از گروه های آسیب پذیر باشد. ۲- خطای نوع اول (عدم پوشش خانوارهای فقیر) و خطای نوع دوم (پوشش خانوارهای غیرفقیر) باید به حداقل برسد (البته با اولویت حداقل بودن خطای نوع اول).۳- برای حمایت هدفمند، باید از روش های هدف گیری و شناسایی خانوارهای فقیر استفاده کرد.۴- برنامه حمایتی را باید به گونه ای طراحی کرد که اجرای مراحل بعدی اصلاح در بازار انرژی را با مقاومت های اجتماعی روبه رو نکند.۵- این برنامه باید قادر باشد بخشی از ناکارآیی و مشکلات روش حمایت فعلی را برطرف کند.۶- برنامه حمایت از خانوار باید در آینده تبدیل به یک نظام تامین اجتماعی سراسری شود.


آدرس ایمیل فرستنده : آدرس ایمیل گیرنده  :

نظرات کاربران
ارسال نظر
نام کاربر
ایمیل کاربر
شرح نظر
Copyright 2014, all right reserved | Developed by aca.ir