بازگشت به بالای صفحه
FACEBOOK TWITTER RSS FEED JOIN US NEWSLETTER
print version increase font decrease font
تاریخ انتشار : چهارشنبه 14 آبان 1393      10:54

استقلال معکوس بانک مرکزی؟

اقتصاد ایرانی: بررسی های کارشناسی نشان می دهد: تصمیم مجمع تشخیص مصلحت درخصوص تعیین تکلیف نحوه انتصاب رئیس کل بانک مرکزی علاوه بر آنکه مسیر استقلال این نهاد را معکوس می کند با سه دسته پیامد ساختاری، سیاستی و اقتصادی روبه رو است. خطر تنزل جایگاه بانک مرکزی می تواند از پیامدهای ساختاری این تصمیم باشد. شاهد مثال آن نیز گزارش مرکز پژوهش ها در سال ۸۹ است که نشان داد تا اواخر دهه ۶۰ کمترین نمره استقلال به شاخص نحوه انتصاب رئیس کل بانک مرکزی تعلق گرفته است. در آن زمان رئیس کل با پیشنهاد وزیر اقتصاد تعیین می شد. در حوزه سیاستی نیز خطر تشدید وابستگی به دولت مطرح است. تشدید وابستگی علاوه بر پیامدهای چندگانه، خطر سوء استفاده خارجی ها را نیز به دنبال دارد. برای نمونه اتحادیه اورپا در ادله خود برای تحریم بانک مرکزی دستورات رئیس جمهور وقت را یکی از دلایل مستقل نبودن بانک مرکزی از دولت عنوان کرده بود. سنگینی سیاست های مالی بر سیاست های پولی و افزایش تورم به دلیل رجحان اهداف کوتاه مدت بر بلند مدت هم از پیامدهای احتمالی این تصمیم در آینده می تواند باشد.این گزارش به بهانه تصمیم اخیر در گزارشی به ارائه مدلی درخصوص ضرورت های استقلال بانک مرکزی پرداخته است. این گزارش نشان می دهد: روشن شدن ماموریت های بانک مرکزی می تواند اولین گام در جهت استقلال و پاسخگویی این نهاد باشد.
به گزارش دنیای اقتصاد، مجمع تشخیص مصلحت نظام در آخرین جلسه خود نحوه انتصاب و عزل رئیس کل بانک مرکزی را مشخص کرد.
بر اساس شنیده ها ظاهرا اعضای مجمع با هدف پاسخگو کردن بانک مرکزی به مجلس تصمیم گرفته اند رئیس کل بانک مرکزی از کانال وزیر اقتصاد به هیات دولت معرفی شود. پیشنهاد رئیس کل از ناحیه وزیر اقتصاد بار دیگر بحث استقلال بانک مرکزی و مستقل بودن سیاست های پولی از سیاست های مالی را مطرح کرد.
برخی از تصمیم گیران معتقدند: این تصمیم به دلیل آنکه بانک مرکزی را از طریق وزارت اقتصاد به مجلس پاسخگو می کند می تواند مانع از دخالت ها و اعمال اراده غیر کارشناسی به این نهاد شود، اما برخی دیگر این تصمیم را بازگشت به عقب می دانند و اعتقاد دارند علاوه بر مخدوش شدن جایگاه استقلال بانک مرکزی، این تصمیم موجب شد سایه سیاست های مالی بر سیاست های پولی سنگین شود.

استقلال بانک مرکزی
اکثر کارشناسان معتقدند: یکی از چالش های مفهومی در مسیر استقلال بانک مرکزی ابهام در معنای واژه استقلال است. خلط مفهومی و ابهام در معنای آن موجب شده که برخی نادانسته با این موضوع مخالفت کنند.
درخصوص مفهوم و عناصر تشکیل دهنده استقلال بانک مرکزی، بسیار گفته و نوشته شده است. در برخی از تحلیل ها استقلال بانک مرکزی متشکل از چهار عنصر دانسته می شود: استقلال نهادی، استقلال کارکردی، استقلال مالی و استقلال پرسنلی.
استقلال نهادی: مقصود از استقلال نهادی آن است که بانک مرکزی یک نهاد یا شخصیت حقوقی مجزا و مستقل از دولت است و وظایف و اختیارات خاص خود را دارد.
استقلال کارکردی: در این مفهوم فرض بر این است که بانک مرکزی، تصمیماتی را که برای ایفای وظایف آن ضرورت دارند، به نحو مستقل و بدون دستور یا مداخله دولت انجام می دهد و اعضای هیات های تصمیم گیرنده در بانک مرکزی، هر چند منصوب دولت باشند، به عنوان نماینده دولت تصمیم گیری و اظهار نظر نمی کنند.
استقلال مالی بانک مرکزی: در این چارچوپ استقلال به معنای جدا بودن دارایی ها و تعهدات بانک مرکزی از دارایی ها و تعهدات دولت است.
استقلال پرسنلی: در این مفهوم کارکنان بانک مرکزی، مشمول قواعد عمومی راجع به استخدام دولتی نیستند.
در دیدگاه دیگری، استقلال بانک مرکزی به دو بخش استقلال کارکردی و استقلال سیاسی تقسیم می شود. مقصود از استقلال کارکردی این است که بانک مرکزی بتواند رأسا و بدون مداخله دولت درخصوص موضوعات سیاست پولی – از جمله قیمت پول و اعتبار و کنترل های مقداری – تصمیم گیری کند و استقلال سیاسی به معنای وضع محدودیت بر اعمال نفوذ دولت در انتصاب و نحوه تصمیم گیری اعضای هیات های تصمیم گیرنده بانک مرکزی، وجود مدت زمان مشخص و طولانی برای تصدی مقامات عالی سیاست پولی و در رأس آنها رئیس کل بانک مرکزی و وجود قواعد و موازین مشخص و روشنی برای حل و فصل اختلافات احتمالی میان بانک مرکزی و دولت است.
در مجموع مراد از استقلال بانک مرکزی این است که این بانک بتواند سیاست های پولی و اعتباری را فارغ از هرگونه فشار سیاسی و براساس مصالح اقتصادی تنظیم و اجرا کند و در قبال آن نسبت به نتایح آن پاسخگو باشد.
البته صندوق بین المللی پول یک گام پیش تر رفته است و از مفهوم خودمختاری برای بانک های مرکزی استفاده می کند.
صندوق به این دلیل از مفهوم خود مختاری استفاده می کند؛ زیرا در تحقق این شاخص مستلزم تفویض آزادی عملیاتی به بانک مرکزی است، در حالی که عدم وابستگی یا استقلال تنها بر فقدان قیود نهادی یا سازمانی دلالت دارد، اما واژه استقلال گزاره ای پذیرفته شده برای بانک های مرکزی است.

دلیل اهمیت استقلال بانک مرکزی
استقلال بانک مرکزی یکی از راه های ایجاد تعهد الزام آور و موفق برای ثبات قیمت ها است. شواهد تجربی نشان می دهد یک رابطه منفی میان استقلال بانک مرکزی و تورم وجود دارد.
مدل های مختلف اقتصادی نشان می دهد دو عامل مهم موجب تمایل دولت ها به ایجاد تورم با استفاده از ابزار سیاست های پولی می شود.
تمایل به افزایش رشد تولید و اشتغال و استقراض از بانک مرکزی برای تامین کسری ها دو کانالی هستند که موجب افزایش نرخ تورم شده اند.
نمونه های فراوانی وجود دارد که دولت ها برای افزایش تولید و اشتغال بودجه های عمرانی خود را بیش از حد افزایش داده اند و این افزایش در نهایت به ایجاد تورم منجر شده است یا هنگام کسری بودجه از منابع بانک مرکزی که پول پر قدرت به حساب می آید و در حکم چاپ پول است استفاده می کنند.
برخی اقتصاددانان معتقدند: به دلیل آنکه سیاستمداران بر آینده نزدیک متمرکز هستند باید زمینه ای را فراهم کرد که ثبات پولی و قیمتی تبدیل به یک اجماع شود.در واقع پول غیر سیاسی جزء ضروری و قانونی یک نظام اقتصادی باشد. در این مدل فکری اهمیت استقلال بانک مرکزی دو چندان می شود؛ زیرا یک بانک مرکزی مستقل می تواند فارغ از امور روزمره تضمین کننده سیاست با ثبات و مستمر باشد.

 
استقلال سیاست های پولی از سیاست های مالی
یکی از لازمه های استقلال بانک مرکزی جدا سازی سیاست های پولی از سیاست های مالی است.
سیاست مالی «با ایجاد تغییرات در سطح و ترکیب مالیات ها مخارج دولت و متغیرهای اقتصادی، الگوی تخصیص منابع و توزیع درآمد را در اقتصاد تحت تاثیر قرار می دهد.» به بیان دیگر، «سیاست مالی از یکسو برنامه ریزی دخل و خرج دولت و میزان کسری بودجه را که از نظر اقتصادی آثار بسیار مهمی به همراه دارد، مورد توجه قرار می دهد و از سوی دیگر، عهده دار تنظیم نرخ های مالیاتی و ترکیب آن برای فعالیت های مختلف و نحوه اجرای سیاست های حمایتی و معافیتی با توجه به اهداف پیش بینی شده در برنامه های اقتصادی بلندمدت» است. با این توصیف، بخش های مورد توجه سیاست های مالی، حمایت از تولید، تنظیم مصرف انرژی، حفظ محیط زیست، اهداف اجتماعی و همچنین تنظیم متغیرهایی است که دولت تمایل دارد روی آنها تاثیر بگذارد.
در مقابل، سیاست پولی به وسیله بانک مرکزی اجرا می شود و ابزارهایی مانند تغییر نرخ سپرده قانونی یا نرخ تنزیل مجدد و عملیات بازار باز (خرید و فروش اوراق بهادار در بازار) است. این کار برای تنظیم نرخ سود یا حجم اعتبارات و با هدف دستیابی به رشد اقتصادی، پایداری و ثبات نسبی قیمت ها، کاهش بیکاری و مهار تورم انجام می شود.
هدف سیاست های پولی و مالی، کمک به رشد اقتصادی مداوم همراه با تورم حداقلی است؛ اما متولی سیاست پولی بانک مرکزی و متولی سیاست مالی دولت است.
اقتصاددانان معمولا با این استدلال که حوزه عمل سیاست مالی و سیاست پولی از یکدیگر جدا است، معتقدند که نباید دولت این امکان را داشته باشد که برای دستیابی به اهداف خود که در بیشتر مواقع تامین کسری بودجه و اجرای سیاست های حمایتی و تشویقی است؛ از ابزارهای سیاست پولی مثل تغییر پایه پولی ازطریق استقراض از بانک مرکزی استفاده کند؛ چراکه استقراض از بانک مرکزی موجب افزایش پایه پولی می شود و افزایش پایه پولی در نهایت با افزایش نقدینگی به رشد تورم منجر می شود. «با توجه به اینکه یکی از وظایف بانک مرکزی جلوگیری از افزایش تورم است، بانک مرکزی نباید اجازه دهد بدهی دولت به بانک مرکزی افزایش پیدا کند.» درواقع بانک مرکزی تعدیل کننده آثار سوء احتمالی سیاست های مالی دولت است و در این مفهوم بانک مرکزی به عنوان یک نهاد در مقابل دولت قرار ندارد؛ بلکه همسو و هم جهت با آن و به منظور کنترل تورم، حفظ ارزش پول ملی و کمک به رشد و توسعه اقتصادی حرکت می کند. به بیان دیگر، از آنجا که حوزه تاثیر سیاست مالی و پولی از هم جدا است؛ ممکن است در برخی موارد اجرای سیاست مالی موجب اختلال در متغیرهای اسمی شود و آنها را از روند موردنظر خارج کند؛ در اینجا سیاست گذار پولی وارد عمل می شود و با توجه به سیاست مالی اتخاذ شده، سیاست پولی مناسبی را اجرا می کند تا با حفظ روند متغیرهای اسمی، مانع از بروز شوک های ناخواسته بر روند رشد اقتصادی شود. از همین رو در گام بعدی یکی از ملاک های استقلال را نحوه تعیین رئیس کل می دانند.

 
انتصاب رئیس کل بانک مرکزی 
یکی از عواملی که در استقلال بانک مرکزی تأثیر قابل توجهی دارد، نحوه انتصاب رئیس کل بانک مرکزی، طول دوره تصدی او و درنهایت نحوه برکناری وی است. این موضوع مدت هاست که در کشور مورد بحث قرار دارد و دیدگاه های گوناگونی نیز درخصوص آن ارائه شده است. براساس مطالعه ای که بانک تسویه بین المللی در سال ۲۰۰۹ براساس ارزیابی قوانین بانک های مرکزی ۴۷ کشور انجام داده است، در ۶۰ درصد از کشورها، انتصاب رئیس کل، توسط رئیس دولت انجام می شود. در حدود یک سوم کشورهای مورد بررسی قرار گرفته انتصاب رئیس کل توسط دولت (هیات دولت) یا وزیر اقتصاد انجام می شود و تنها در موارد اندکی انتخاب رئیس کل توسط پارلمان (حدود ۱۱ درصد) یا سایر نهادها (حدود ۶ درصد) صورت می گیرد؛ بنابراین روند کلی موجود در میان کشورها این است که رئیس کل توسط رئیس دولت منصوب شود و نقش داشتن سایر قوا از جمله پارلمان در انتصاب رئیس کل بانک مرکزی، محدود به موارد اندکی است. دلیلی که برای این امر می توان ذکر کرد این است که وظایف بانک مرکزی، بیشترین ارتباط و نزدیکی را با امور اجرایی و فعالیت های قوه مجریه دارند و ارتباط بانک مرکزی با قوای مقننه و قضائیه بسیار کمتر از ارتباط آن با فعالیت های قوه مجریه است.

 
استقلال و پاسخگویی
اگرچه استقلال بانک مرکزی یک مساله مهم هر کشوری است، اما بانک مرکزی باید نسبت به وظایف خود پاسخگو نیز باشد. این پاسخگویی علاوه بر نهادهای قانونی در برابر افکار عمومی نیز باید نهادینه شود.
اعلام یک هدف واحد یا هدف اصلی نسبت به اهداف متعدد اولویت بندی نشده مسوولان و افکار عمومی را قادر می کند به طور موثرتری بر عملکرد بانک نظارت کنند. یکی از مشکلات پاسخگو نبودن بانک های مرکزی تعریف اهداف متعدد یا روشن نبودن این تعاریف است. نکته دیگر آنکه پاسخگویی بیش از حد می تواند کارکرد موثر استقلال را در معرض تهدید قرار دهد.
به همین دلیل اکثر کارشناسان با بیان اینکه استقلال و پاسخگویی دو روی یک سکه هستند معتقدند: باید بین این دو یک موازنه مناسب وجود داشته باشد.
شفافیت در ماموریت های بانک مرکزی می تواند زمینه ساز پاسخگویی باشد. برای مثال برخی کشور ها با هدف ایجاد شفافیت و به منظور تسهیل در بررسی عملکرد بانک مرکزی خود، این بانک مرکزی را ملزم کرده تا حداقل یک بار در سال، اعلامیه سیاستی خود و گزارش سالانه عملکرد سیاست پولی و سایر عملیات را منتشر کند. در حال حاضر قوانین بسیاری از کشورها، بانک مرکزی را ملزم می کند که اعلامیه سیاست پولی در دوره های شش ماهه را ارائه کند.
گزارش های متناوب باید به روشنی عوامل داخل یا خارج از کنترل بانک مرکزی را که موجب اثرگذاری بر نتایج سیاست ها می شوند معرفی کند.

مقام انتصاب کننده 
«مقام انتصاب رئیس کل بانک مرکزی» نیز یکی از موضوعاتی است که در اندازه گیری درجه استقلال بانک مرکزی، مورد توجه قرار می گیرد.مرکز پژوهش ها در سال ۸۹  گزارشی منتشر کرد که در آن به امتیازدهی نحوه انتصاب رئیس کل پرداخت. برای امتیازدهی به این شاخص، پنج مکانیزم رایج مورد بررسی قرار می گیرد که در هر یک از این مکانیزم ها، مرجع خاصی وجود دارد. این مرجع شخص یا نهادی است که اختیار قانونی لازم برای انتخاب یا نصب رئیس کل بانک مرکزی را بر عهده دارد. هر کدام از سازوکارهای پنج گانه، امتیاز جداگانه ای دارد که مقدار این امتیاز، بستگی به این دارد که سازوکار مشخص شده برای انتصاب رئیس کل، چقدر به استقلال بانک مرکزی کمک می کند. به عنوان مثال، روشی که امتیاز کامل (یک از یک نمره) را دارد، انتخاب رئیس کل بانک مرکزی توسط «هیات عامل» این نهاد است. (البته باید توجه کرد که ترکیب هیات عامل بانک مرکزی در کشورهای دیگر، متفاوت از ایران است) پس از این روش، سازوکار دیگری که امتیاز بیشتری را نسبت به روش های بعدی دارد، انتخاب رئیس کل بانک مرکزی توسط «شورایی متشکل از قوه مجریه، قوه مقننه و هیات عامل» است. برای این سازوکار نیز ۷۵/۰ امتیاز در نظر گرفته می شود. روش سوم برای انتخاب رئیس کل بانک مرکزی، اختیار را به قوه مقننه می دهد و این سازوکار نیز ۵/۰ نمره می گیرد. (البته وضعیت مجلس نمایندگان و قوه مقننه نیز در کشورهای مختلف، با هم تفاوت دارد و طبیعتا ممکن است در یک کشور خاص، این سازوکار به تضعیف بانک مرکزی و تضعیف استقلال این نهاد منجر شود. مدل معرفی شده، درخصوص این موضوع توضیح می دهد که در سازوکار سوم، هرچه نقش قوه مقننه در تدوین بودجه سالانه قوی تر باشد، این نهاد قدرت بیشتری برای اعمال نفوذ بر سیاست های پولی خواهد داشت و استقلال بانک مرکزی را بیشتر به خطر می اندازد) در نهایت، دو روشی که کمترین امتیاز را دارند و بر اساس این مدل، بیشترین اثر منفی را بر استقلال بانک مرکزی به جا می گذارند، قدرت انتصاب رئیس کل بانک مرکزی را به مجموعه دولت می دهند؛ به نحوی که در روش چهارم، «هیات دولت» مسوول انتخاب رئیس کل بانک مرکزی است (۲۵/۰ نمره) و در روش پنجم هم که هیچ امتیازی ندارد (صفر نمره)، شخص وزیر امور اقتصادی و دارایی مسوول انتخاب رئیس کل بانک مرکزی است.

 
تصمیم مجمع و استقلال بانک مرکزی
تصمیم اخیر مجمع تشخیص مصلحت نظام را می توان از سه بعد ساختاری، سیاستی و اقتصادی تحلیل کرد.
به نظر می رسد معرفی رئیس کل از سوی وزارت اقتصاد در تنزل جایگاه بانک مرکزی اثر منفی داشته باشد. بر اساس شاخص تطبیقی بانک مرکزی در ادوار مختلف که از سوی مرکز پژوهش ها منتشر شده است نمره استقلال بانک مرکزی تا دهه ۶۰ برای متغیر نحوه انتصاب صفر بوده است. در این سال ها انتصاب رئیس کل بانک مرکزی براساس پیشنهاد وزیر دارایی و تصویب هیات وزیران انجام می شد.
بنابراین از بابت نحوه انتصاب با استناد به گزارش های پژوهشی درجه استقلال بانک مرکزی تضعیف شده است. در کنار تنزل جایگاه سایه سیاست های مالی بر سیاست های پولی نیز می تواند سنگین شود و حتی امکان تکرار اختلاف های درونی اواخر دهه ۷۰ نیز وجود دارد.
به لحاظ اقتصادی نیز با پاسخگو کردن وزیر اقتصاد برای بانک مرکزی این نهاد می تواند از ابزارهای پولی در جهت اهداف مالی خود بهره برد. تشدید رویه های دستوری برای متغیرهای پولی، صلاحدیدی شدن تصمیم های پولی از عواقب این تصمیم است. برای مثال در زمان ریزش بورس در اواخر سال قبل مسوولان وزارت اقتصاد قائل به کاهش نرخ سود با هدف رونق بورس بودند؛ در حالی که بانک مرکزی معتقد بود کاهش نرخ سود کمکی به بورس نمی کند. در حالت موردنظر مجمع، وزارت اقتصاد به دلیل آنکه دست بالا را دارد ساده تر از گذشته می تواند اعمال نظر کند.

 
تصحیح مسیر
برخی کارشناسان پیشنهاد می دهند کانال انتخاب رئیس کل بانک مرکزی بر مبنای قانون برنامه چهارم باشد. در این قانون مقام پیشنهاد دهنده رئیس جمهور و مقام تصویب کننده مجمع عمومی بانک مرکزی بود، اما قانونگذار با هدف تامین استقلال و افزایش پاسخگویی می تواند ساختار مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار را اصلاح کند. در این چارچوپ ابتدا هدف بانک مرکزی به روشنی تعریف و اولویت بندی می شود. به نظر می رسد ثبات قیمت ها باید هدف اصلی باشد. پس از تعریف هدف ساختار شورای پول و اعتبار و مجمع عمومی به گونه ای اصلاح شود که دولت دست بالا را نداشته باشد. در کنار آن بانک مرکزی موظف به ارائه اهداف خود و گزارش های فصلی درخصوص نتایج و عملکرد ها شود. در این مدل در کنار شفاف شدن ماموریت ها و اهداف بانک مرکزی به طور اتوماتیک وار پاسخگویی این نهاد نیز رخ خواهد داد. حتی برخی معتقدند فاصله گیری عملکرد از اهداف می تواند شرط عزل رئیس کل باشد.


آدرس ایمیل فرستنده : آدرس ایمیل گیرنده  :

نظرات کاربران
ارسال نظر
نام کاربر
ایمیل کاربر
شرح نظر
Copyright 2014, all right reserved | Developed by aca.ir